浅谈香港的《收回土地条例》

2015年第06期    作者:黄俊杰    阅读 5,687 次

现今社会都市发展迅速，无论在诸如上海、北京般中国主要大都会以至香港特别行政区，由于人口密集，“寸金尺土”已经不足以形容房地产价格的昂贵。所以无论是《中华人民共和国宪法》及《香港特别行政区基本法》都明文规定了对人民的土地权益作出保障。但同时，发展终是硬道理，在土地资源缺乏之下，政府征用土地亦是无可厚非。在此前题下，香港特区政府如何在征地时对土地价格进行评定，并对土地所有权人作出合理补偿便成为香港法院及法律界需要解决的，亦是本文希望浅谈的课题。

一、相关条文

《香港特别行政区基本法》第105条规定:“香港特别行政区依法保护私人和法人财产的取得、使用、处置和继承的权利，以及依法征用私人和财产时被征用财产的所有人得到补偿的权利。征用财产的补偿应相当于该财产当时的实际价值，可自由兑换，不得无故迟延支付。企业所有权和外来投资均受法律保护。”

《香港特别行政区基本法》第105条的实行法例是《收回土地条例》（以下简称《条例》）第124章，规定了政府收地的权利及补偿的义务。补偿的义务少有争议，经常要法院裁定的却是:何为合理补偿。而在本文中至关重要的就是《条例》第10条:“土地审裁处裁定政府须支付的补偿。”《条例》规定:

1、对于根据《条例》第6（3）或8（2）条向土地审裁处呈交的申索，该审裁处须根据申索人因申索内所指明的土地被收回而蒙受的损失或损害，裁定须支付的补偿额（如有的话）。

2、土地审裁处裁定根据第1款须支付的补偿额（如有的话）时，须以下列各项为基准：

  （a）被收回的土地及其上的任何建筑物在收地当日的价值；（b）申索人就被收回的土地而拥有、持有或享有的地役权或其他权利在收地当日的价值；（c）申索人因被收回的土地或其上建筑物，与申索人的任何其他相连或毗邻的土地或其上建筑物分割，以致蒙受损失或损害的款额:（d）申索人于收地当日在被收回的土地上或在其上建筑物内经营的业务，因收地而须迁离该土地或建筑物，因而蒙受的损失或损害的款额。

但什么是“当日的价值”?

“例一”：假设A段土地由A君拥有。A大厦是老旧工厦，但附近区域已渐渐发展为甲级写字楼及/或高级住宅。 A君有见及此亦开始希望将A地发展成商/住大厦。在成事前，政府通过市区重建局收回A地。于是问题出现了：在《收回土地条例》下，“当日的价值”是什么？应以旧工厦的价值计算？应否将A地发展成商/住大厦的“发展潜力”(devel-opment potential) /“希望价”(hope value)包括在内？

答案是:“可以，如果土地契约本身已容许该发展。”地政总署署长对Yin Shuen Enterprises Ltd一案中，终审法院对此作出解释。

二、地政总署署长对Yin Shuen Enterprises Ltd：土地契约需容许该发展

在Yin Shuen一案中，被收回的土地原为新界空置农地，土地契约列明该土地只能作农业用途。偏偏该土地的大小、地理位置及附近环境都十分适合作为住宅用地之用。明显，住宅用地的价值远高于农业用地。事实上，很多大地产发展商都会预先以高于农业地市价的价钱，但低于住宅用地价值，购买农地纳入其“土地银行”。再而发展商会向政府商讨改变该土地契约用途，并支付土地补价（land premium），以求最后成功将低价买入的农地发展成高价住宅物业再转售图利。简单例子，就是以20万元买入价值10万元的农地，再将之发展成100万元的住宅大厦。

但《条例》第12条列明：在裁定根据本条例须支付的补偿时（由1924年第5号第30条修订）———

（a）不得因收地属强制性而予以任何宽容：（aa）如有关土地所在的地区、地带或区域是已预留或划出作《城市规划条例》（第131章）第4（1）条中（a）、（c）、（d）、（e）、（f）、（g）、（h）或（i）款所指明的用途，或该土地受该等地区、地带或区域影响，则不得将此事实作为考虑之列。

（b）凡根据政府租契持有土地而不按照政府租契的条款使用土地，则不得就该项使用给予《收回土地条例》第124章的补偿。

      （c）不得因预期获得或颇有可能获得政府或任何人批出、续发或延续任何特许、许可、契约或许可证而给予补偿︰但如属以下情况，即是若非因该土地被收回，便可按应有权利确使任何特许、许可、契约或许可证获批出、续发或延续者，则本段对该情况不适用。

（d）除第11条及本条（aa）、（b）及（c）款另有规定外，被收回土地的价值，须被视为由自愿的卖家在公开市场出售该土地而预期变现可得的款额。

政府收地时，由于住宅大厦用途违反地契，故政府明显不须支付100万元，即完成住宅大厦的价钱。

问题是：即使该土地用途更改未获批准，市场上的商家还是会愿意支付20万元，即高于农地但低于住宅的价钱购买该农地，作为将来赚取更多利润的“赌注”。那这多出的10万元，是否“收地当日的价值”? 还是同样被《条例》第12（c）条所撇除?

终审法院的答案是后者。在肯定土地拥有者在收地时应获得合理赔偿的同时，终审法院指出：《香港特别行政区基本法》第105条所保障的补偿是土地的“实际价值”(real market value)而非“公开市场价值”(open market value)。当然，在一个经济学上的完美市场之下，“实际价值”与“公开市场价值”应当相等。但事实上市场并不完美，而商人亦的确愿意对土地进行投机，付出比“实际价值”更高的价钱买入，以望在改变土地用途之后赚取利润。这种依赖土地用途变更的“希望价值”是《条例》第12（c）条所不容许的，亦不受《香港特别行政区基本法》第105条的保障，故政府不须支付。

三、Siu Sau Kuen诉The Director of Land：发展潜力的存在机会需大过50%

现在我们知道，简单而言，如果土地契约本身容许发展，补偿可包括该发展潜力。但市场往往并不如例一般，只有单一土地、单一发展如此简单。

“例二”：假设A地虽然土地契约容许发展成商/住楼宇，但由于面积所限难以有大发展。然而，如果能与相邻的B地、C地及D地合并再发展的话（假设B、C、D地土地契约同样可发展商/住楼宇），A地的相应“发展潜力”将大大提高，而其价值亦大大提升。同时，由于A、B、C、D地的持有人不同，故成功发展的难度亦相应增加。在此前题下，政府须否补偿反映“发展潜力”的价值？或应当假设发展成功来补偿? 抑或假设发展失败? 还是只须补偿一部份以反映发展失败的风险? 这正是Siu Sau Kuen诉The Director of Lands一案的主要法论争论点。

在Siu Sau Kuen一案中，被收土地位于深水埗。深水埗区旧楼宇日久失修，而附近同时又有集团收购并拆卸重建的迹象。故虽然当时就被收土地并未有实在的重建发展计划，原告土地持有者认为从被收土地的地理位置、人流、附近商住楼宇及重建项目等因素来看，该土地将来有与附近地段合并发展的“发展潜力”，政府该予以补偿，即使最终发展成功的机率可能低于50%。政府方则认为法庭只应看收地当日已可实行的发展方案，而该方案成功率必须高于50%。在此案中，原告引用了英国上议院案件Transport for London v Spirerose Ltd。

在Spirerose一案中，上议院特别提到在衡量赔偿金额的时候，法院不应采取一种非黑即白“all or nothing”的态度。Lord Walker of Gestingthorpe认为:“下级法院似乎将发展的可能性当成了发展必定成功。这样的逻辑的结果就是，如果在收地日发展的可能性是51%，我们就把它当成100%肯定；如果是49%可能性，我们就把它当成为0%……这样做并不恰当。”“在衡量过往事件责任谁属时，我们可以以相对可能性(balance of probability)来衡量是非对错。……但在衡量赔偿金额时，我们需要估算未来或假设上的机会及可能性。计算补偿金额好比计算赔偿，此虽然不可以是任意的估算，但同时不可能要求有把握地预见未来的事。”

同样，Lord Neuberger of Abbotsbury亦提到:“假如收地令土地持有者丧失发展机会，其损失的是一个机会，并非一个肯定能成功的发展方案。如果假设发展必定成功来作出赔偿，就等如让土地持有者获得被未被收地情况下更佳的利益，这有违原则。”“我要强调需评定的是土地的可能性而非已肯定的可能性，其衡量必须就住土地最终不获发展或延期的可能作出扣减。……最基本的原则是，土地的价值是其公开市场价值，而此价值应反映土地的所有发展潜力”。

Lord Collins则指出:“在我看来很明显，亦都与商业常理相乎的做法是：a）土地的价格是其公开市场价格；b）因收地项目做成的价格变动不作考虑；c）土地的定价必须考虑土地的可能性，包括发展潜力；d)发展潜力的衡量亦要就其风险/不肯定性作出折扣。”

上述可见，英国上议院认为在衡量收地补偿时应放弃非黑即白，即51%当为肯定、49%当为不可能的“相对可能性”原则。而应贴近市场现实，发展潜力成功率越高，赔偿越高；难度越大，赔偿相对亦减少，但不会因低于49%就完全撇除。但在Siu Sau Kuen一案中，香港法庭并未完全采纳此法律观点。

上诉庭认为评定土地发展潜力应用以下原则:“在相对可能性下，证据是否显示在收地当日被收土地再发展是相对可能的。此可能性可以藉以下所列证明：i）实际由土地持有人作出的土地就其本身或与其他土地合并的再发展计划（如没有类似计划则发展可能性降低）；或ii）证据显示在被收土地周边有再发展计划，而从此可看出被收土地在可预见将来的就其本身或与其他土地合并的再发展是可行的。”

虽然在Siu Sau Kuen一案中法庭似乎放宽了显示发展潜力的证据类别，但法庭始终采用了“相对可能性。（on balance of probabilities）的衡量标准，保持了51%即100%、49%即0%的非黑即白取态。而因上诉法庭未有就Spirerose的观点与原则作出讨论，亦未解释Spirerose在港是否/如何适用，都为未来案件留下了悬念。

 总  结

将来Siu Sau Kuen及Spirerose的原则会否被带到终审法院，笔者固然“难以有把握地预见”。但至少在现阶段，可能被收地的土地持有人（或有意的发展商）似乎应该早点为未来发展作打算。当然每桩案件、每片土地的情况不一，但以“例二”为例，尽早与B、C、D地的业主商讨落实发展方案，做好相关专业调研方为上策。否则一切“发展潜力”都可能不被法庭所接纳，最终只剩镜花水月、梦幻泡影。●