（邹佳莱）上海律师参与行政诉讼二十年

日期：2009-04-28     作者：邹佳莱

     《行政诉讼法》诞生二十年了。在这一时刻，上海的律师同上海行政法学实务界、学界一起座谈行政诉讼二十年来的历程，很是高兴。
     上海律师始终是走在行政诉讼的前例的。法学界的老前辈陶希晋先生在一九八六年提出了成立行政法立法研究组的倡议，时任全国人大常委会法工委主任的顾昂然坚决支持这一倡议，江平教授又及时提出了在我国立法实践中是“先有程序法，后有实体法”的意见，当年十月该组成立，原最高人民法院副院长罗豪才也是该组的副组长。一九八七年六月《行政诉讼法》草拟稿完成，一九八八年十一月十日全国人大常委会决定将《行政诉讼法（草案）》在《人民日报》上公布，向全国各界广泛征求意见。也就是这一年的二月二十九日，上海市律师协会成立了行政诉讼工作研究委员会。在这之前，仅是湖南省汩罗县人民法院及湖北省武汉市中级人民法院率先设立了行政审判庭，上海各级法院是在一九八七年起陆续设立的。尽管一九四九年十二月二十日中央人民政府批准的《最高人民法院试行组织条例》规定了在最高人民法院设立行政审判庭，但是，最高人民法院正式设立行政审判庭是在一九八八年十月四日。在此之前行政案件的审理由民事审判庭或经济审判庭审理的，审理行政案件的法律依据是《民事诉讼法（试行）》第三条第二款“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本规定”。可见，上海律师在行政诉讼方面，绝对是走在了《行政诉讼法》颁布之前的。
     《行政诉讼法》实施五周年的时候，我们上海市律师协会行政诉讼工作研究委员会就举行了专题纪念活动，地点是在胶州路699号十二楼的律师活动中心会议室。时任上海市律师协会会长的王文正同志亲自到会并发表了意见。他明确指出，“行政诉讼的逐步开展，得益于该法的实施。作为五年，是个小小的里程碑。十年、十五年、二十年我们都会去回顾、去展望”。所以，《行政诉讼法》实施十周年的时候，我们上海市律师协会行政诉讼工作研究委员会与上海市法学会行政法研究会、上海市行政管理学会行政法研究会联合举办了研讨会性质的纪念活动，地点是刚购置不久的上海市法学会昭化路金森大厦的会议室。上海社会科学院行政法硕士研究生李旻作了题为《关于修改<行政诉讼法>的建议》演讲；硕士研究生万曙春作了题为《行政诉讼法》实施情况的《调查综合报告》演讲；浦东新区人民政府法制办公室副主任陈仁良作了题为《浦东新区实施<行政诉讼法>的情况及有关问题的探讨》的主题发言；上海市高级人民法院行政审判庭庭长殷蓉蓉作了题为《行政诉讼法实施十周年的回顾与展望》的主题发言；我们上海市律师协会行政诉讼工作研究委员会也作了题为《上海律师与<行政诉讼法>实施十周年》的主题发言。发言的还有市人大法工委综合处王宗炎、市公安局法制办何品伟副主任等，最后由市人民政府法制办副主任顾长浩发言。大家畅所欲言，从各个不同方面来回顾、展望《行政诉讼法》实施十年来的成就与期望。《行政诉讼法》实施十五周年的时候，我们上海市律师协会行政法律研究委员会在上海律师会堂底楼大厅再度举行纪念活动。市人大法工委、市府法制办、市高级人民法院行政审判庭、市第一中级人民法院、市第二中级人民法院的行政审判庭、市检察院民事行政民检察处及市知识产权局、市建设和交通委员会等行政机关的领导、专家都到会；学界的上海市社会科学院、当时的华东政法学院、同济大学中德法学院等专家、学者也积极参与。时任上海市高级人民法院行政审判庭庭长的张斌法官作了主题为《上海行政审判概况》的发言；市府法制办副局级法务专员、市行政法制研究所所长刘平同志也谈了十五年来上海市各级行政机关参与行政诉讼的概况；市社会科学院法学所研究员李宗兴同志谈了对《行政诉讼法》修改的意见……
    《行政诉讼法》实施后，因操作性不强，于是最高人民法院在一九九一年六月十一日发布了《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》，我们称它为115条，因为该司法解释共一百一十五条。到了一九九九年的时候，《行政诉讼法》实施已十年了，该115条又显得不合时了，最高人民法院又下发了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》（征求意见稿），该“征求意见稿”是一百零二条，正式发布后是九十八条。市律师协会行政法律研究会举行了全体会议的专题研讨。我们提出了多条实务中使用的意见，以书面形式专呈上海市高级人民法院行政庭。二00二年六月四日最高人民法院审判委员会通过了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，市律师协会行政法研究委员会感到时机成熟。接着，我们着手起草《上海律师代理行政诉讼案件操作指引》。二00三年初，市律师协会正式公布该指引。中华全国律师协会是在二00五年才下发了相同内容的指引“征求意见稿”的。显然，上海律师又是走在前例的。
      作为三大诉讼之一的行政诉讼，始终受到上海市律师协会的关注与重视。市律师协会的各业务研究委员会发生过多次变动，第六届律师协会还曾提出了多个业务研究会合并或某个业务研究会的内设专业组意见，但是行政法律研究委员会除了名称由行政诉讼工作研究委员会变更过来外，稳定、持续开展工作。一些新的业务领域，如，反倾销、反垄断等都不断成为研究会活动内容。自从上海市律师学院设立以来，执业律师的继续教育、新执业律师的入门培训等，一直把行政诉讼当作必修课。研究会还积极参与立法与修法活动。上海市人民代表大会及上海市人民政府把上海市律师协会作为立法、修法必须征求意见的部门，而市律师协会又把此项工作的重点落实到了我们行政法律研究会。因为，地方立法更多的是行政性的法律规范。
     上海市律师协会行政法律研究委员会从成立的那天起，就与上海法院的行政审判部门保持着良好的互动关系，并一直得到支持。这不仅为上海的行政审判健康发展起到了积极的推进作用，也为上海律师不断提高代理行政争议案件的水平起到了添翼加翅的作用。时任上海市高级人民法院行政审判庭庭长的周虞老同志就在一次与市律师协会行政法律研究会座谈交流时寄语：“你们律师要多为老百姓说几句公道话”。在纪念《行政诉讼法》实施五周年的活动中，市律师协会行政法律研究会提出了要求法官“只带耳朵、不带嘴巴”的建议，意思是让到会的行政审判庭的法官多倾听律师代理行政诉讼的意见。刚任上海市高级人民法院行政审判庭庭长不久的殷蓉蓉同志亲自参加会议，虚心听取每位律师被限时五分钟的发言。由此，我们建立了每两年一次与上海市高级人民法院行政审判庭、上海市第一中级人民法院行政审判庭、上海市第二中级人民法院行政审判庭的座谈交流活动。这样的活动，一方面充分体现了法官与律师属执业共同体的认识不断增进。另一方面，对案件审理中涉及的可能有争议的问题法官与律师们逐渐形成了共识。
     检察机关担负着《行政诉讼法》实施的监督职责。因此，市律师协会行政法律研究会积极配合检察机关履行监督职责。从市检察院民事行政检察处原处长钱纪宝到后任处长张慧敏，再到如今的处长钱伟放，行政法律研究会的重要活动都有他们的身影。更可贵的是，市检察院民检处主动书面向市律师协会提出了进一步、深层次加强检察机关与律师之间对民事、行政申诉案件配合、合作的意见，市律师协会组织了民事研究会、行政法律研究会专题研讨，并积极作出了建立联席会议制度建议的回应，而后由市律师协会副会长徐晓青带队去市检察院，向接待的郑鲁宁副检察长等当面汇报了意见。
      二十年来，上海律师不因积极参与行政诉讼而与行政机关产生隔阂或矛盾。相反，相互间的理解、配合、沟通不断加强与巩固。一方面，不少行政机关法制部门的领导成为了市律师协会维权委员会的顾问。例如，涉及行政诉讼案比较多的行政机关上海市公安局，该局法制处的朱惠芬处长及上海市工商行政管理局法制处的刘建德处长都是市律师协会维权委员会的顾问。他们长期不懈、努力地支持律师依法维护当事人的合法权益。另一方面，行政机关法制部门人员培训时，也邀请行政诉讼专业律师讲课。同时，律师业务培训中，长期有行政机关法制部门、行政执法部门的专家来授课。大家的目的都是致力于《行政诉讼法》的正确、有效实施。在这样的氛围中，因而上海的行政首长出庭应诉并不是什么新鲜事、偶然事。
     上海律师始终把和谐社会的理念当作参与行政诉讼的宗旨。《律师代理行政诉讼案件操作指引》、律师代理群体性行政诉讼案件的规范等，都是以反映上海律师把维护社会稳定放在首位。二十年来上海律师参与行政诉讼的历程，见证了上海律师参与社会民主与法制建设的意愿。上海律师将一如既往，为中国社会的法治与民主贡献自己的一份力量。