四川蒲江村民自治的“民主路线图”

    日期：2010-05-10     作者：龙平川    阅读：2,915次

  村两委转变角色，“执行权”取代“领导权”

4月下旬，记者来到了四川省成都市蒲江县大兴镇米锅村，一条崭新的水泥路呈现在眼前，旱田中柑橘齐整，无公害茶叶基地郁郁葱葱、一望无际……

“这都是村干部承诺之后兑现的。”村民们说，承诺始于2009年初，当时是在米锅村九莲山休闲山庄的广场上，米锅村两委的干部们，当着全村群众的面承诺办好“三件事”:改造村道、农田水改旱、建立标准化无公害茶叶基地。

米锅村党支部书记吴雪芳告诉记者，这三个项目2009年6月份就完成了，包括6公里的水泥路，800亩的农田“水改旱”，500亩的标准化无公害茶叶基地。“短短几个月时间，我村完成了三个大项目，这在以前是做不到的。”吴雪芳表示，这一变化，源于村民自治方式的革新激发了村民的积极性。

变革，始于一笔资金拨付

革新是怎样起始的呢?蒲江县统筹办主任余家洪说，变革是由蒲江县委发起的，事情的起因是一笔数额不小的资金拨付。

据余家洪介绍，自2009年起，为了缩小城乡在公共服务和社会管理方面的巨大差异，成都市政府决定加大财政投入力度，在各村传统资金渠道不变的基础上，每年给该市每个村平均拨付不低于20万元的“村级公共服务资金”，专项用于村级公共服务和社会管理改革。

“这些钱能否都用在村庄的建设上?会不会被村干部私分或挪去填补旧债?”余家洪告诉记者，很多村民都担心20多万元资金能否安全、有效地使用。蒲江县委充分考虑到了坊间的议论，认为消除村民疑虑的关键在于让村民做主，以村民认可的方式把钱用好。

于是，2009年3月，蒲江县委提出了新的“民主路线图”(农村公共事务管理民主决策方式):让村民直接决定和监督这笔资金的使用，并提出全县所有的村庄统一推行“一户一票”制度(以户为单位，每户提出一个建议，对村庄重大事务以户为单位投票表决，该制度此前在蒲江县少数村庄已有初步探索)，并确定了实施该制度的十大步骤，其核心是对这笔资金的使用，必须经村民讨论，并经村民代表投票表决，事后还要有村民监督。具体操作程序是:通过“一户一票”对群众意见进行“海选”后，围绕“提、议、决、督、评”五大环节，让群众对建设项目的产生、筛选、确定、实施、评议等过程都清清楚楚。

“‘一户一票’制度实行7天后，每户村民都对资金如何使用提交了一条建议。”吴雪芳告诉记者，为了落实“议”、“督”环节，该村迅速健全了村民代表会议制度，并成立了议事会(村民民主选举产生，一般由30位至40位村民组成)、监事会(议事会民主选举产生的常设监督机构，一般3至4个人，对项目制定过程中的村民意见汇总、公示、初选项目公示、票决项目公示，对工程实施时资金使用情况、工程质量和进度等进行全程监督;根据村庄建设项目监督的要求，监事会可下设若干专门监督小组)，“村民有什么意见、意愿都可以提在票上，对于村上的决议也可写在票上表示反对，一些意见通过村民议事会表决后形成决策。”

“村里的事，不是几个干部说了就算的，决策权在大家。”对这一“民主路线图”的设计，村民们这样理解。

记者在采访中发现，村民们非常拥护这项变革。在米锅村，两三天内，全村2430人707户，就汇集了707条意见。村监事会与村两委一起，在两天内把707条意见进行梳理，把一些受益人少、村民强烈反对的意见筛掉，然后把反映比较集中的意见写出来进行公示。

当然，“一户一票”制刚开始运行时，也不是一帆风顺的。在蒲江县鹤山镇单沟村，第一次收集意见时，该村党支部书记龚承祥头都大了，他对记者说:“我们村村民提出的意见有106条，有的说把他们家垮了的鸡圈维修一下，还有的说干脆全村人把这个钱拿来分了!”后来，单沟村根据经费预算和议事会成员打分，将其中的14条意见确定为建设项目。

从此，在蒲江农村，村庄公共事务的处理，按照“民主路线图”的设计进行着。“这是通过村民提、村联席会筛、村议事会定，群众的意愿表达由分散到集中的一个过程。”在蒲江县鹤山镇堡顶村、大兴镇米锅村，村民和村干部都不约而同地告诉记者，项目选定之后，会成为村两委工作目标的承诺。如果承诺不能完成，他们可以对村干部启动罢免程序(目前还没有具体实践)。

“一户一票”制，让村民有权

在鹤山镇蒲砚村，正是通过“一户一票”制，村民们喝上了盼望多年的山泉水。

位于长秋山上的鹤山镇蒲砚村常年缺水，小河沟中舀的水，蓄水池里的雨水，成了村民们主要的用水来源。许多村民家中的洗衣机和热水器只是个“摆设”，缺水不仅困扰着村民的生活，而且制约着村庄经济的发展。

2009年7月，蒲砚村开始有条不紊地宣传“民主路线图”。经过两个月的宣传后，9月，蒲砚村通过“一户一票”的形式，征集全村老百姓的意见，让村民们决定如何使用27万元的“村级公共服务资金”。

蒲砚村村委会收到厚厚一摞村民“一户一票”民意调查表。记者随机翻看一张，看到上面写着:“农户最需要近期建设的项目:1、人畜饮水，2、建村活动室，3、维修水泥路，户主签名:刘庆云。”

蒲砚村党支部书记刘雪斌告诉记者，当把全村的情况收集起来后，竟然发现有96个项目之多，村里随即召开议事会和监事会对项目进行筛选，根据票数的多少决定先做什么项目。议事会上通过村民投票、村民计票的方式得出结果:人畜饮水以530票排第一，村会议室建设以521票排第二，卫生防疫以456票排第三。最后，全村一致决定首先解决人畜饮水问题，其他问题将依据票数依次来解决。

2009年12月30日上午10点，蒲砚村全体村民都来参加了“人畜饮水工程招标会”。县里的3家建筑公司参加了竞标活动。当时，“七建公司标价14.5万，西南公司标价13.8万，四建公司标价14.8万。”经过议事会成员投票，七建公司得9票，西南公司得10票，四建公司得0票。经过议事会成员讨论，西南公司中标。

开始施工后，议事会选定了一名监事会成员和一名村民代表作为工程的主要监督员，村民黄开良作为监事会成员，说起施工的32天工期，他一脸的自豪，“32天，除了一天我吃酒耽搁了半个小时，我每天都在工地上。”

经过培训，监督员老黄成了半个专家。每天原材料的进出都要过他的眼，首先看看是不是“打商标”的正规产品，哪一段怎么施工，用什么材料……他都记在了心里，“蓄水池的盖子没按照标准施工，我就让他们返工，没我签字验收，公司拿不到钱。”监督员将每天的施工进程和监工情况都作了详细记录，包括日期、材料名称、规格、数量等等。工程完成后，要向议事会报告，向村民公示。

工程完成，蒲砚村每家每户通水试用后，议事会在全体村民中进行了满意度测评，最终蒲砚村的饮水项目村民满意度达到了100%。

村干部“大权旁落”

村干部角色的变化，是这场变革带来的直接结果。

已经“大权旁落”的吴雪芳感触很深，她说现在决定任何一个建设项目，都是村议事会投票决定。她虽然是议事会成员，但只负责主持，不许发表个人意见，连表决权都没有，“一切都按程序来”。

记者在蒲江县郊的西来镇、寿安镇、复兴乡等乡镇采访时，村民们和村干部都这样界定村干部的职责:“就是跑腿办事的。”

在“民主路线图”运行后不久，蒲江县委总结推出了“一承诺两代理”制度，即村庄的村两委每年要对民意决定后的“村庄公共建设项目”作出承诺，保证兑现，是为“一承诺”;同时，村干部日常要为村民代理办理各项行政事务、代理办理信访事务等，是为“两代理”。

村委会最重要的职责是执行权，而不是昔日的领导权。在这样制度的设计下，村委会原先的公共事务决策权还给了村民。作为“执行者”，村干部代理村民日常事务和信访事务水到渠成。

米锅村五组的叶国兵告诉记者，去年夏天，为了儿子的户口，他来来回回跑了四五趟。眼看孩子要上学了，户口还没解决，怎么报名啊?他心急如焚，但是因为从没办过这类事，“程序啊证件啊都不懂，每次不是差这样就是差那样，到头来还是没办成。”

叶国兵的无奈，村支书吴雪芳看在眼里，她把这类事情都看做“分内事”，积极帮助叶国兵整理资料报户口，同时帮他跑腿送材料，事情很快有了结果:孩子户口报上了。对叶国兵来说十分复杂为难的事，熟悉办事程序的吴雪芳几下子就解决了，叶国兵很高兴。

代理行政事务还是比较简单的，“代理信访”听起来似乎不可想象，但在米锅村六组的周凤华看来，也是一件顺理成章的事情。

周凤华是一位退伍军人，一次偶然听说退伍军人可以享受一些待遇，而这些待遇他从来没有享受过。于是周凤华开始申请这些待遇，申请未果，他便准备上访。

村干部周全章知道这件事情后，拿着周凤华准备的信访材料，直接找到了县里的有关部门。有关部门接待了他，并作出详尽的解释。原来，周凤华不符合退役军人所享待遇的资格，有待遇的退役军人共分九类，主要是针对伤残军人和从事特殊行业的军人，而周凤华不在此列。

回去之后，周全章耐心地向周凤华解释，周凤华明白了政策，知道自己并不符合享受待遇的条件，主动表示不去上访了。

“一承诺”让村民自主决定公共资金的使用，“两代理”让村民方便办事、放弃上访。记者采访中了解到，在“两代理”制度下，大兴镇米锅村2009年不仅完成了承诺的所有事项，还完成便民代理685件，信访代理43件。今年1至3月，米锅村调解委员会排查各类矛盾纠纷20件，都调处成功。其中赔偿纠纷12件，土地纠纷4件，赡养纠纷2件，合同纠纷1件，房屋产权纠纷1件，没有一件因调解不及时引发上访事件、刑事案件。

在记者采访的蒲江县各个乡镇，和叶国兵、周凤华有类似经历的人很多。米锅村的实践成效只是一个缩影，成都所辖各县各乡镇都有着各自的自治图景。自治图景虽不同，但他们的共同点给记者留下了深刻的印象，那就是——从根本上实现了“民事民议、民事民决、民事民管”，减少了群众对村干部的猜疑，让村级事务更公开，实现了“为民做主”向“让民做主”的转变。