村委会选举中亟待解决的法律问题

来源：中国律师网     日期：2011-09-29         阅读：4,247次

   《中华人民共和国村民委员会组织法》于2010年10月28日，由十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订并颁布实施。修订后的村民委员会组织法，从多个方面完善了村民委员会的民主议事制度，扩大了村民代表会议的职权，完善了村民委员会的民主管理和民主监督制度，解决了村民委员会的以往存在的一些问题。但是，由于村民委员会选举方面存在的有关问题仍然没有在国家法律层面彻底解决，因而在基层村委会换届选举中仍然不断出现各种形形色色的“怪题”、“难题”，严重影响了村民委员会的换届选举工作。这些问题主要有： 一、乡、村关系问题 村委会组织法赋予村民自主选举的权利，同时也赋予乡、镇政府的监督权力，而且把乡、镇政府和村委会的关系限定为“指导关系”。这种制度安排背后默认的理论逻辑是，村和乡镇都是独立的利益主体，但在实际中，却存在各种复杂关系：一种情形是村委会主任的候选人和乡镇政府的监督人员可能存在千丝万缕的关系，往往这两者间存在某种共同利益，那么选举的过程很容易出现二者串通违法的行为；第二种情形是，村委会认为乡、镇政府与其仅为“指导关系”而非“领导关系”，因此不愿听从乡、镇政府的各种工作安排包括选举指导；第三种情形则是，乡、镇政府想方设法领导或者主导村委会换届选举，尽可能安排自己喜欢的人或者“听话”的人当选，因而不愿接受“指导关系”、“村民自治”的理念。由于以上情形的存在，换届选举工作总是不顺利。 二、村民委员会成员候选人的资格条件与选举权和被选举权的统一问题 对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，是否违反村委会组织法和宪法？ 一种意见认为违反村委会组织法和宪法。对村委会成员候选人规定高于村委会一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，也就意味着规定在村委会的选举中，具有选举权的村民不一定具有被选举权，选民资格与候选人资格相互分离，选举权与被选举权相互分离。这与村委会组织法第12条的规定：“年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”和宪法第34条的规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”是直接冲突的，与村委会组织法和宪法规定的选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则是相悖的。宪法第34条规定的选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则，既适用于我国县乡人大的直接选举，也适用于我国城市和农村基层群众性自治组织的直接选举。 第二种意见认为违反村委会组织法但不违反宪法。我国宪法所明确规定的选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则的适用范围是有限的，并不包括除县乡人大代表选举以外的其他选举。宪法第34条规定所说的选举权和被选举权均是针对县乡人大代表直接选举而言的，均有特定的涵义：“‘选举权’是指公民有权按照自己的意愿，依照法律规定的程序选举县乡两级人民代表大会代表的权利”：“‘被选举权’是指公民依法享有被选举为县乡两级人民代表大会代表的权利”。 在此意义上，从宪法第34条的规定，并不能得出我国年满18周岁、未被依照法律剥夺政治权利的公民，均享有县级以上（不包括县级）人大代表及由各级人大选举产生的国家公职人员的选举权和被选举权的结论，也不能直接得出我国年满18周岁、未被依照法律剥夺政治权利的村民，在村委会选举中都享有被选举权的结论。尽管对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，有可能是与村委会组织法第13条的规定相抵触的，因为村委会组织法第13条的确规定了选举权与被选举权相统一的原则和选举权与被选举权普遍性的原则，然而违反了村委会组织法第13条并不等于就违反了宪法第34条，因为违反了法律的规定与违反了宪法的规定是有区别的，不应在违反法律规定与违反宪法规定之间直接划等号。虽然法律规定在很多情况甚至一般情况下是宪法规定的具体化，但法律规定与宪法规定之间并不一定也不可能一直存在着一一对应的关系。即便村委会组织法第13条直接源自宪法第34条，甚至是宪法第34条的翻版，但村委会组织法第13条与宪法第34条毕竟规定的是不同种类的选举，前者规定的是村委会选举，后者规定的是县乡两级人大代表的选举。村委会组织法第13条所说的“选举权，是指本村村民有直接参加选举村民委员会成员的权利；被选举权，是指本村村民在选举活动中，有可以被提名为村民委员会成员候选人的权利”。这与宪法第34条所说的选举权和被选举权显然是有区别的。因此，如果要对村委会成员候选人规定高于村委会选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，不必修宪，但有必要修改村委会组织法。 第三种意见是认为既不违反宪法也不违反村委会组织法。村委会组织法既有第13条的规定，也有第15条的规定：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。”这一条实际上间接、隐含地规定了村委会成员候选人的资格条件。选举权利与候选人条件是两个不同的概念。选举权利是公民的基本政治权利，具有广泛性。而候选人条件具有先进性，这一概念比选举权利的范围要窄得多，享有选举权利的人不一定都符合候选人条件。 可见，对该问题的理解是大相径庭，这势必会影响村民委员会的换届选举工作。 三、相关法律规定模糊的问题 正是由于相关法律的规定比较模糊，少数候选人和村民总想从法律条文中寻找有利于自己的规定并借此抵触县、乡政府或者选举委员会的决定。比如，村委会组织法规定：“村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者村民小组会议推选产生。”少数人就会选择对自己有利的村民小组会议，因为小组会议人数少、好控制、好笼络。再比如，村委会选组织法关于提出罢免村委会成员的人数规定为“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名”，关于调查处理以暴力、威胁、贿赂等不正当手段破坏选举的机关，村委会组织法规定为“乡级或者县级人民政府”，由于多处出现“或者”一词，少数人就借此大做文章，借法律中的这些选择性的规定，故意反对县、乡政府或者选举委员会的决定，影响甚至破坏正常选举。 四、贿选问题 村民委员会组织法规定：“以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。”但是村民委员会组织法没有对“贿选”做出法律界定。全国人大常委会、国务院、民政部印发的《(村民委员会组织法)条文释义》对贿选解释为：“以获取选票为目的，用财物或者其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举或者在选举中舞弊，并对选举结果产生影响的行为。”这个解释在实践中可操作性不强，法律层次较低，缺乏权威性。难以涵盖、规范和约束各种竞选行为，导致大量的竞选行为游离于合法与非法的边缘。在经济比较发达地区以及城中村，选举受各种干扰较多，竞争也更为激烈。在这些地方贿选或不正当竞选案频率比较高而集中。在一些地方，“小恩小惠”已经失去了吸引力，行贿由过去的请客吃饭笼络感情、走家串户、许愿帮忙、公开承诺为民办事，转向实物贿赂、现金贿赂。每张选票的价格也从几十元、上升到几百元，几千元甚至万元，贿选的投资越来越大。 由于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》仅适用于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举，而农村中的贿选是村民自治组织的选举，因此，不受该法的调整。刑法也没有把村委会贿选纳入调整范围。第389条规定了行贿罪：“为谋取不正当利益给予国家工作人员以财物的是行贿罪。在经济往来中，违反国家规定，给予国家工作人员以财物，数量较大的，或者违反国家规定，给予国家工作人员以各种名义回扣、手续费的以行贿罪论处。因被勒索给予国家工作人员财物的，没有获得不正当利益的，不是行贿罪。”从这一条款看，我国刑法对村委会贿选中的行贿者，无论从法律适用的主体还是内容来讲，都不适用刑法中的行贿罪。第256条规定了破坏选举罪：“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”从这一条款看，我国村委会的选举显然不在该法的调整范围。 另外，贿选查处主体权责不明。目前的法律法规，对受理和查处村委会直选中贿选问题的主体规定不够明确。村委会组织法第15条规定了五个受理主体，即乡人大、乡政府、县人大会常委员会、县政府和县民政局。在实际工作中，村民举报的渠道还有各级信访部门、组织部门等。受理渠道包括不同层级、不同机构。最后仍然转给乡镇选举指导小组查处，但乡镇政府只是一级最基层的政府机构，不是司法机构，乡镇选举指导小组只是村委会选举的指导机构，既缺乏司法机关的权威，又缺乏司法机关的侦察权力和技术手段。 最后，有的不是在选举期间，而是平时逢年过节给村民发米面、送红包等礼物，是否属于贿选，则更是无法界定。 五、大学生“村官”如何选举问题 近年来，我国为提高大学生就业率，锻炼大学生，支持农村发展，实行大学生毕业后到农村挂职做“村官”的试行制度。由于“村官”主要是指“两委”即村党支部委员会和村民委员会中的成员，甚至可能是村支部书记或者村长，因而如果大学生村官参选村民委员会，这个问题就比较突出了。按照村民委员会组织法的规定，户籍不在本村的人，如果参加选举，其应当具备的唯一条件是：“在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意”。然而，2009年4月，中组部等部门制定下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，其中规定：“到村任职工作一年以上的优秀大学生“村官”，可由本人提出书面申请，经村民会议或村民代表会议讨论通过，参加村委会主任、副主任选举。”此处的“到村任职工作一年以上”与村民委员会组织法的规定的“在本村居住一年以上”显然存在不一致，执行中应当以村民委员会组织法的规定为准。那么，如果以“在本村居住一年以上”这个条件来规范户籍不在本村的人的参选问题，那么大学生“村官”是几乎不可能有资格参选的，因为“在本村居住一年以上”这一条件就已经把他排除在外。如此说来，大学生“村官”参选就是不可能的了。那么大学生“村官”何以称为“村官”呢？他们又是如何当上“村官”的呢？我们的有关政策是否与村委会组织法冲突了呢？这必然是一个很严肃的政治问题！如果说“村官”只是指村党支部书记助理或者村长助理，不属于“两委”成员，那么“村官”这一称谓便不很严肃，应当为其正名了！ 六、村民委员会的届次问题 村民委员会组织法规定，村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。然而这一问题在现实中却很难执行，这个届次的“三年”起止如何算呢？一种算法是从村民委员会产生之日起，三年后算一届，然后重新选举新一届村民委员会，这是大多数基层同志希望的算法；第二种算法是，每届村民委员会的届次统一按照政府的统一部署，一旦到了政府统一部署的届次，都要统一进行换届选举。但是这就存在这样的问题，不少村由于多次选举仍然未能在政府统一规定的换届选举日期内选举产生新的村民委员会，有的甚至退后达一年才选出新的村民委员会，而按照政府部署的统一的届次，该村民委员会只能工作两年，甚至还不到两年！另一种情况是，新的村民委员会选举产生后，被依法罢免，然后依法重新选举。选举后的村民委员会当然也会在政府部署的统一的届次届满，再进行新一届村民委员会选举。这样问题就出来了，这种按照政府部署的统一的届次，是否违反村民委员会组织法规定的三年一届呢？目前仍然没有权威的规定或者解释！ 基于以上问题，笔者以为，解决这些问题的当务之急是国家为村民委员会选举立法，这已经显得非常迫切和重要。一部严谨完善、行之有效的村民委员会选举法，无疑是打击各种“选举病”、保证选举结果公平公正的最有力武器。1998年，凭借一部“粗放型”的村民委员会组织法，广袤的农村大地便进入了一个村官直选时代。但必须要承认的是，这部村民委员会组织法只是一部方向性的法规，其中涉及选举的条款仅有6条，对广大农村村民行使民主权利显然很不足，兹事体大。未来，必须要有一部可切实操作的村民委员会选举法做指导，才能确保由选举所产生的各种矛盾都能依法得到解决。