城市更新的法律边界与实践路径

2025年第04期    阅读 16 次

主  持  人： 李维世 上海律协对外宣传与联络委员会委员、城市更新（征收）专业委员会副主任、上海誓维利律师事务所主任

嘉       宾： 张鸽 上海律协城市更新（征收）专业委员会委员、上海普世万联律师事务所律师

许伊音 上海律协城市更新（征收）专业委员会委员、上海至合律师事务所律师

付琼 上海律协城市更新（征收）专业委员会委员、上海道朋律师事务所律师

文字整理： 许   倩

李维世： 大家好，欢迎来到《上海律师》2025年第四期法律咖吧，我是本期咖吧的主持人李维世。7月14日至15日，中央城市工作会议时隔十年再次召开，明确我国城镇化已进入“存量提质增效”阶段，城市发展方式从“增量扩张”转向“内涵式发展”。会议要求各地以城市更新为抓手，避免大拆大建，推动现代化人民城市建设。在这一转型中，老旧城区改造涉及历史建筑保护、工业遗产活化、居民权益平衡等多重法律课题。今天，我们邀请到张鸽律师、许伊音律师和付琼律师，一起探讨城市更新的法律边界和实践路径。

历史建筑、工业遗产是城市的文化记忆，也是内涵式发展的核心载体，但活化利用中常面临“保护难”与“利用难”的双重困境。比如，在历史街区改造中，业主为提升商业价值擅自拆除建筑外立面，被行政部门处罚；旧厂房改造为文创园时，因消防标准与历史结构冲突而陷入停滞。首先请张律师分享一下：

（1）当前，历史建筑、工业遗产活化利用主要涉及哪些法律法规？

（2）活化利用的合法边界在哪里——哪些改造行为属于法律允许的“合理利用”，哪些可能触碰“破坏保护”的红线？

（3）当保护要求与商业利用、居民生活需求冲突时，比如面临消防改造与保护建筑原貌之间的矛盾时，如何找到法律上的平衡点？

张鸽：关于第一个问题，首先需要明确什么是历史建筑和国家工业遗产？历史建筑是指经城市、县人民政府确定公布的具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。国家工业遗产是指在中国工业长期发展进程中形成的，具有较高的历史价值、科技价值、社会价值和艺术价值，经工业和信息化部认定的工业遗存。

我国的工业遗产与历史建筑保护法律体系呈现三层结构。第一层是国家的法律、行政法规和规范性法律文件，其中，法律主要有《文物保护法》《城乡规划法》《消防法》《安全生产法》，行政法规主要有《历史文化名城名镇名村保护条例》，指导性文件主要有《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等。第二层是国家规章，主要有工信部《国家工业遗产管理办法》、住建部《城乡历史文化保护利用项目规范》（GB 55035-2023），以及发改委、工信部、国资委等五部门发布的《推动老工业城市工业遗产保护利用实施方案》。第三层是地方性法规，上海主要有《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》《上海市城市更新条例》等。

关于第二个问题，首先来看历史建筑和工业遗产的保护红线，即相关禁止性规定：

（1）关于历史建筑的禁止性规定：《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》第四十三条至第四十九条明确，不得擅自迁移、拆除优秀历史建筑，不得擅自改变使用性质（如居住改日式餐厅）或者内部功能，不得擅自拆除历史建筑核心构件（如百年砖木结构），不得改变外立面历史形态（如老石库门的拱券门窗），对优秀历史建筑的修缮不得违反保护要求或相关技术标准（如山阴路145弄案例，责令改正，并处重置价3%～30%的罚款），不得堆放易燃易爆物，不得改变承重结构。

（2）关于工业遗产的禁止性规定：《国家工业遗产管理办法》明确，不得擅自改变工业遗产的格局、结构、样式和风貌特征，不得破坏核心物项（如厂房、设备等）且不及时修复其损毁部分，不得未设立保护标志或者展陈设施等。

合理利用是城市更新与文化传承的重要途径，法律允许在不损害保护价值的前提下进行适应性改造。根据《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》，可申请将历史建筑改造为文创空间、社区服务设施，但需提交“建筑改造影响评估报告”，明确结构安全、消防措施、风貌延续方案等。例如，上生·新所原为上海生物制品研究所的办公及研发园区，现改造为集历史建筑、文化艺术、时尚潮流于一体的综合性开放街区。

关于工业遗产改造再利用，早期以创意产业集聚区模式为主，将工业遗产转变为居住、商业、办公空间；如今在城市更新背景下，从单功能转向多功能、复合化利用，从传统单体保护走向整体“大遗址保护”，在开发再利用上更加注重工业建筑本身的价值，衍生出更多元的场景与业态。工业遗产的改造方向有：改造成工业博物馆/展览馆，如南市发电厂旧址的主厂房改造为上海当代艺术博物馆；改造成文创园区与艺术区，如北京的798艺术区；改造成工业主题公园，如杨浦工业区改造成滨江亲水游览带；改造成工业旅游与特色线路，如重庆规划打造了7条工业遗产精品旅游路线；改造成商业综合体，如上海船厂改造为剧院与商业综合体。

关于第三个问题，在城市更新中，消防改造与保护建筑原貌之间的矛盾可通过多层次法律框架和技术路径实现平衡。

国家层面，中共中央办公厅、国务院办公厅明确要求涉及历史建筑的改造需“一屋一策”制定方案，严禁以危房名义违法违规拆除，并强调在不影响历史文化价值的前提下提升消防安全性能，为平衡历史建筑保护与消防安全确立了总体原则。2023年修订的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》明确，历史建筑可采用“性能化防火设计”，即不强制套用现行消防规范，而是通过风险评估制定个性化方案。例如，在上海外滩某历史银行建筑的改造中，通过增设隐蔽式喷淋系统、优化疏散通道避免了拆除原始雕花吊顶，既满足消防要求，又保留历史风貌。住建部《城乡历史文化保护利用项目规范》（GB 55035-2023）提出“在不影响历史文化价值的前提下有效提升消防安全性能”，与国家标准GB/T 31540.1-2015中的性能化设计方法相呼应，允许通过火灾模拟、疏散分析等工程手段优化方案，避免过度改造破坏原貌。

地方立法与技术规范则进一步提供了操作路径。《上海市既有建筑改造工程消防技术指南》允许历史建筑采用“等效安全替代方案”，如以智能烟感系统替代传统防火分区，破解因结构限制无法满足常规消防规范的难题。这些法律与技术规范的结合，形成了“底线安全+分类保护+灵活适配”的平衡机制，既守住消防安全红线，又为历史建筑保留文化肌理提供法治保障。

此外，在解决冲突时，需履行公众参与程序，如组织专家论证会、社区听证会；必要时由规划部门牵头，协调保护机构、使用方与居民达成三方协议。

李维世：感谢张律师的精彩分享。城市更新需要多数居民达成共识，但实践中经常遇到“少数业主拒绝”的僵局。比如，老旧小区加装电梯项目因一户低层业主反对而搁置3年；历史片区更新中，个别业主以“房屋是私产”为由拒绝搬迁，导致整体保护规划无法推进。中央城市工作会议强调“避免大拆大建”，但也需保障公共利益。请许律师分析一下：

（1）根据《民法典》《国有土地上房屋征收与补偿条例》，促使政府在城市更新中启动征收的“公共利益”应如何界定，是否包括历史风貌保护、基础设施完善等情形？

（2）业主拒绝参与城市更新时，政府需履行哪些法定程序才能启动征收？

（3）如何防止征收权被滥用，为商业开发铺路？

（4）对于“住改商”、加装电梯等无需征收的更新项目，法律上如何处理“少数人反对”的问题？

许伊音：关于第一个问题，纵观《民法典》等法律法规，含有“公共利益”的条款多属于强制性规范，通常会构成对私权的强制限制，与民法强调的意思自治产生冲突。然而另一方面，“公共利益”属于典型的不确定法律概念，其内涵和外延具有极大的不确定性和模糊性，这给法官留了较大的自由裁量空间，存在概念不当运用的问题。

关于法院观点的典型案例可以参考（2017）最高法行申4693号，该案的裁判文书层层递进地对“公共利益”进行了分析：因“公共利益”属于典型的不确定法律概念，对于建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要依据法律规定判断，即只有法律明确列举的建设项目才可认定为符合公共利益的需要；另一方面，对于法律规定不明确或者理解可能有分歧的，则宜尊重通过正当程序形成的判断，经地方人大及其常委会和绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认定为符合公共利益的需要。尤其是以征收形式进行的旧城区改建，既交织公共利益与商业开发，也涉及旧城保护与都市更新，更应尊重拟征收范围内被征收人的改建意愿；对于大多数或者绝大多数被征收人同意改建方案的建设项目，即可以认为符合公共利益的需要。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条列举了符合公共利益需要的情形，包括涉及国防和外交、基础设施建设、公共事业（科教文卫体、环境保护、文物保护等）、保障性安居工程建设、旧区改建等。而对于法律没有规定的情形，遵循正当程序原则就十分重要，比如是否事先告知、听取意见，事后救济途径是否完善等。

关于第二个问题，以旧住房拆除重建、成套改造为例，《上海市城市更新条例》第三十二条规定了签约比例达到95%以上的，协议方可生效，并提出了行政调解、行政决定、行政强制执行的模式来解决少数人拒绝配合的问题。2022年出台的《上海市旧住房更新有关行政调解和决定的若干规定》明确，其适用范围是以拆除重建或者成套改造方式对公有旧住房以及与公有旧住房同属更新范围的私有房屋实施更新的项目，并对《上海市城市更新条例》中的行政调解、行政决定、行政强制执行模式作了详细规定（详见图1）。这里虽然没有明确是何种行政决定，但是结合对问题一的分析来看，我的理解是基于公共利益需要而作出征收的行政决定。

关于第三个问题，我认为首先要确保程序的正当性。其次，因为我也在做一些城市更新项目的政府专项债发行工作，了解到这其中对资金的需求量很大。而政府专项债资金本身必须用于有一定收益的公益性项目，这就要求这些项目不仅要自主平衡融资和收益，还要考虑公共利益。所以我建议，可以考虑将同一实施主体名下的不同零星地块进行组合打包，根据土地情况进行妥善规划，确保一个项目既有商业开发获利，同时也包含有改善居民住房等公共利益需求的地块，这样操作一定程度上能够在解决城市更新项目资金缺口的同时兼顾公共利益。再次，完善相应的细则、政策文件等加以规制，比如对项目中的商业占比进行规定。最后，要确保居民的知情权、参与权，让居民共同参与城市更新的实施与监督工作。

关于第四个问题，《民法典》第二百七十八条明确规定，改建、重建建筑物及其附属设施应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。对于少数居民可能提出的专有部分采光、通风、安全等问题，往往还需要进行实质性调查，才能确定是否能作为其阻却加装电梯的事由。加装电梯作为与居民实际居住直接相关的事项，单纯运用强制手段的效果并不好，有的居民会在加装电梯过程中频繁使用信访等手段进行干扰，所以建议灵活运用调解手段。比如，北京发布了《关于进一步做好既有多层住宅加装电梯业主协商工作指引》，提出受益业主可给予低层业主适当补偿，如优先选取停车位、经济补偿等。对于“住改商”，法律则限制得比较严格，《民法典》第二百七十九条给予了有利害关系的业主一票否决权，即需要他们一致同意才行。在这种情况下，我建议最好能够通过协商等一些比较灵活的方式来解决矛盾。

张鸽：关于许律师提到的上海旧住房更新中的行政调解，我深有感触，想讲一下它的历史沿革和适用现状。对于采取拆除重建或成套改造方式进行旧住房更新的项目，《上海市城市更新条例》提出“行政调解+行政决定+行政强制执行”的操作模式。然而，随着旧住房更新工作的推进，出现了一些个案未签约的复杂情况。为避免更新程序陷于僵局，《上海市旧住房更新有关行政调解和决定的若干规定》应运而生，以保障旧住房更新项目依法继续推进，改善群众的居住状况。

行政调解程序的诞生意义重大，但适用尚处于起步阶段。据不完全了解，上海目前作出行政决定的案例屈指可数，暂未了解到申请法院强制执行的案例。各区尚处于探索阶段，政府慎重作出行政决定，法院对于该行政决定是否具有强制执行力尚处于研判阶段。非常期待行政调解机制在未来发挥更大的作用，也期待我们律师可以更多地参与到行政调解程序中，为城市更新工作作出更大的贡献。

李维世：感谢二位的精彩分享。城市更新的核心是“人民城市人民建”，但现实中，居民常因“不知情、难参与”而产生抵触情绪。调查显示，68%的老旧小区改造中，居民仅在签字环节被动参与，对规划细节、资金使用等均不知情。请付律师来谈谈：

（1）现有法律对居民在城市更新中的知情权、参与权有哪些具体规定？

（2）实践中存在哪些短板？

（3）律师可以协助完善哪些协商机制，比如如何帮助居民组建议事小组、参与规划听证？

（4）如何通过法律文书明确居民与政府、开发商的权利和义务？

（5）对于城市更新中的利益冲突，如补偿标准争议、回迁安置分歧，律师可以提供哪些争议解决路径？

付琼：关于第一个问题，我国法律体系为居民在城市更新中的知情权、参与权提供了多层次保障。一是宪法层面，《宪法》规定公民有参与国家和社会事务管理的权利，这为居民参与城市更新提供了根本法依据。二是法律法规层面，《城乡规划法》中，针对编制城乡规划，要求城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公告的时间不得少于三十日；针对修改控制性详细规划，要求应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见；针对修改经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图，要求应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。《民法典》第二百七十八条明确了改建、重建建筑物及其附属设施属于业主共同决定事项，需由专有部分面积占比三分之二以上且人数占比三分之二以上的业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上且参与表决人数四分之三以上的业主同意。该条与原《物权法》第七十六条相比，更加规范了表决程序，强调业主的参与度与自治，充分体现了民主原则。同时，《民法典》也为处理城市更新过程中可能产生的采光、通风、通行等相邻关系纠纷提供了法律基础。《政府信息公开条例》要求行政机关主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，公民也可依法申请获取相关政府信息。还有《国有土地上房屋征收与补偿条例》，虽然城市更新强调“避免大拆大建”，但在涉及必要征收时，《条例》规定了征收补偿方案应公布并征求意见、听证会、评估机构选择、补偿协议签订等程序，保障被征收人的知情权、参与权和获得公平补偿权。三是地方性法规和规章层面，《上海市城市更新条例》《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》对居民在城市更新中的知情权、参与权进一步细化，不仅增强了城市更新的透明度和民主性，也为全国类似立法提供了可借鉴的“上海模式”。

关于第二个问题，一是信息选择性公开。比如，某些项目仅公示最终方案，未说明规划变更的具体原因或居民意见采纳情况；或者只公开对项目有利的信息，而对如风险评估报告、资金使用明细等文件可能不予公开。《上海市城市更新条例》第十八条规定，更新项目实施前需开展“社会稳定风险评估”，未通过评估的项目不得启动。因此，未完成风险评估的项目可能会被认定征收程序违法。同样，《政府信息公开条例》第十九条规定，涉及“重大公共利益”的财政信息应主动公开。城市更新资金（尤其是财政拨款）属于公共资源，居民有权监督其使用，公示资金明细（如补偿标准计算依据、过渡费发放规则）可减少居民对“不公平补偿”的疑虑，提升签约效率。二是公示的信息专业性过强。某些公示文件常使用专业术语，如“容积率”“用地性质调整”，普通居民难以理解这些术语的真实含义，导致“形式上有公开，实质上无沟通”。再比如，使用“容积率转移补偿系数”“产权调换差价计算公式”等专业术语时未附通俗解释，导致居民无法判断补偿是否合理。另外，还存在公示方式不合理的问题。老旧社区中，中老年人群占比高，以线上公示为主的公示方式会导致居民无法第一时间获悉信息。

关于第三个问题，律师在城市更新中不仅是维权者，更是协商机制的设计者。通过法律赋权（如组建议事小组）、程序对抗（如听证会）、制度创新（如第三方监督），能将居民分散的个体诉求转化为有效的集体行动力，最终目标是通过合法渠道实现冲突的提前化解，而非事后的补救诉讼。律师可以从以下三个方面完善协商机制：第一，协助组建与赋能居民议事小组/业主组织。律师可以指导居民依法成立议事小组，协助居民起草《居民议事小组章程》《更新项目沟通协商规则》等文件，协助居民明确议事程序、表决方式、意见反馈机制等。第二，为居民提供专业法律支持。律师可以为居民代表提供法律知识培训，包括物权法、规划法、城市更新政策等，提升其解读文件、识别风险、有效谈判的能力。特别是为居民解读与其关系较为密切的法律规定、地方政策，协助居民更好地了解及保障其核心权益（如补偿标准、安置房选择权）。第三，参与规划听证会。在听证会环节，律师的参与能够有效保障程序合法性、平衡各方利益、减少法律纠纷。律师在该环节中帮助居民理解政策、提出专业意见，可以有效监督政府行为。

关于第四个问题，在城市更新过程中，通过法律文书明确居民、政府、开发商三方的权利义务关系，是保障居民权益、减少纠纷的核心手段。法律文书不仅是结果的载体，更是居民参与过程的记录，保证程序正义才能减少后期纠纷。法律文书是以“程序性文书”保障居民知情权与参与权，以“协议条款”固化权利与义务，以“监督性文书”确保履行落地。

关于第五个问题，在城市更新过程中，律师可通过以下路径协助解决利益冲突、保障居民合法权益、推动程序公平透明：一是法律框架下的协商谈判，搭建协商平台，组织居民与政府/开发商的多方会谈，明确法律依据，协助居民提出合法诉求。二是行政与司法救济途径，包括行政复议——针对程序违法（如未公示规划方案、未召开听证会），代理居民向上一级政府申请复议，要求撤销不当行政决定；行政诉讼——针对补偿标准明显低于市场价、回迁房面积缩水等争议，起诉至法院，要求重新评估；民事诉讼——针对开发商违约（如延期交房、建材降标），依据购房合同或安置协议追究其违约责任。三是替代性争议解决机制，一方面引入第三方调解机构，结合地方城市更新政策与个案情况促成妥协方案；另一方面，委托第三方机构（如住建部门认证的评估公司）对房产价值、改造必要性出具独立报告，削弱信息不对称的影响。

律师不仅是争议解决者，更是制度漏洞的发现者和赋权者。通过法律手段将居民从被动签字者转变为规则的共同制定者，方能实现“人民城市”的真正内核。

李维世：城市更新的内涵式发展，本质是法律框架下的多元利益平衡。正如三位嘉宾所讨论的，历史建筑活化要守住“保住优先”的法律底线，征收权的行使要紧扣公共利益的法律边界，居民参与要通过制度将其知情权转化为实质的话语权。律师在其中既是规则的解读员，也是利益的协调者；既要提醒政府依法履职，防止权利越界，也要帮助居民用法律武器来主张权益，更要推动各方在协商中找到保护与发展、公益与私权的最大公约数。只有这样，城市更新才能真正实现“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的初心，让每座城市在历史传承中焕发新的活力。感谢三位嘉宾的分享，期待未来持续关注这一议题，为城市更新的法制化路径贡献更多智慧。

（本文内容根据录音整理，系嘉宾个人观点，整理时间：2025年8月14日）