编者按：

2008年《中华人民共和国反垄断法》（以下简称“《反垄断法》”）正式施行，标志着中国反垄断法治建设的起步。2022年，《反垄断法》进行了首次修改，增加了对数据和算法垄断行为的规制，并且针对经济发展需求，明确建立了“安全港”制度、轴辐协议监管制度等，提高了垄断行为的违法成本，为维护市场公平竞争提供了更有力的法律支撑。2023年，《禁止垄断协议规定》《禁止滥用市场支配地位行为规定》《经营者集中审查规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定》五部新《反垄断法》配套文件的出台以及“三书一函”制度的确立，增强了反垄断法律的适应性和有效性，展现了中国在维护市场公平竞争、提升法律责任和执法保障方面的坚定决心。2021年8月30日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议强调加强反垄断反不正当竞争监管力度。2022年3月，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，其中提出要“健全反垄断法律规则体系，加快推动修改反垄断法、反不正当竞争法，完善公平竞争审查制度，研究重点领域和行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准，规范审查程序，提高审查效能”。

自2008年起至2024年底，中国行政执法查处了大量经济垄断案件，我们对每年度查处的经济垄断案件进行全面深度的分析，自首篇《中国反垄断行政执法大数据分析报告（2008—2015）》发布于《竞争法律与政策评论（第2卷 2016年）》开始，每年均发布反垄断年度报告于《竞争法律与政策评论》，《竞争法律与政策评论》由上海交通大学竞争法研究中心、上海法学会竞争法研究会共同主办，由国务院反垄断专家王先林任主编，法律出版社出版。反垄断系列年度报告在业内具有较高知名度和影响力，《竞争法律与政策评论》今年因故停止出版。故将《中国反垄断年度执法报告（2024）》作为反垄断与反不正当竞争专业委员会集体研究成果，以供大家学习参考。 

第一节 行政垄断执法整体情况

一、反垄断执法概况

根据国家市场监督管理总局发布的2024年工作总结，2024年反垄断工作取得新进展新成效，立案查处滥用行政权力排除、限制竞争案件72件。其中仅公布了6件（见表12），剩余66件暂未公布。

表12 2024年度行政垄断案件统计

序号	案件名称	纠正情况	行业领域
1	安徽省市场监管局纠正石台县城市管理行政执法局滥用行政权力排除、限制竞争行为	主动纠正	共享电单车
2	安徽省市场监管局纠正来安县城市管理局滥用行政权力排除、限制竞争行为	主动纠正	共享电单车
3	宁夏回族自治区市场监督管理厅纠正银川市人力资源和社会保障局银川市卫生健康委员会银川市财政局滥用行政权力排除限制竞争行为	主动纠正	健康体检
4	浙江省市场监管局纠正宁波市镇海区住房和建设交通局滥用行政权力排除、限制竞争行为	主动纠正	园林绿化
5	浙江省市场监管局纠正舟山市普陀区卫生健康局滥用行政权力排除、限制竞争行为	主动纠正	健康体检
6	广西壮族自治区市场监督管理局纠正南宁市武鸣区教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为	主动纠正	学校校服

2023年共计查办滥用行政权力排除、限制竞争案件39件，其中公布了38件，剩余1件暂未公布。

对比两组数据分析可以发现：2024年案件数量大幅增加，表明反垄断执法力度在加强，对行政性垄断行为的打击更为严格，反映出市场监管部门贯彻落实党中央、国务院决策部署，大力破除行政性垄断，积极维护公平竞争市场秩序。但2024年案件公开数量大幅下降，原因可能如下：一、执法部门不再单纯追求案件公开数量，而是更注重案件处理对市场竞争环境、经济发展以及社会整体利益的综合影响。对于一些可能引发市场较大波动或对特定行业发展有重要影响的案件，会谨慎选择公开时机和方式，以实现最佳执法效果。二、宏观经济政策的调整使执法部门在行政反垄断公开工作中需要综合考虑更多因素。为了维护市场信心和经济稳定，在特定时期可能会对一些案件的公开采取更为审慎的态度。三、反垄断执法需要专业的人才和充足的资源。随着案件数量的增加和复杂性的提高，执法部门面临资源紧张的情况，导致在案件处理和信息公开上的效率受到影响。同时，新的执法要求和技术手段的应用也需要执法人员不断学习和适应，这也在一定程度上影响案件公开的速度。

二、行政垄断法律责任

在2024年度各地方市场监督管理局公布的6件行政垄断案件中，所有案件均是由行政机关主动纠正。

随着反垄断法的宣传和普及，行政机关对反垄断法律法规的认识和理解不断加深。在案件调查过程中，行政机关能够意识到自身行为违反了相关法律规定，主动纠正以避免法律责任和不良后果。行政机关内部的监督机制和管理水平也不断提升，对于自身存在的问题能够及时发现和纠正。同时，上级行政机关也加强了对下级部门的指导和监督，促使其依法履行职责，避免出现行政垄断行为，一旦发现问题，要求其迅速整改。

市场监管部门反垄断执法力度的加大，对行政机关形成了一定的威慑力。行政机关面临着被调查、被处罚以及公开曝光的压力，为了维护自身形象和声誉，选择主动纠正违法行为，以争取从轻处理或减轻负面影响。

第二节 反行政垄断地域与行业

一、行政垄断地域

将2024年度各地方市场监督管理局公布的6件行政垄断案件按照违法机关所在地域进行划分，浙江、安徽的案件数量并列排名第一，均为2件；其次是宁夏、广西，案件数量均为1件。

 

图17 2024年行政垄断案件地域分布

2023年国家市场监督管理总局公布的38件行政垄断案件按照违法机关所在地域进行划分，浙江、江西、湖南和甘肃的案件数量并列排名第一，均为4件，共占42%；其次是辽宁，案件数量为3件，排名第二；排名第三的是贵州、广西、广东和安徽，案件数量均为2件；剩余案件中，11个地区的案件数量为1件。

浙江省连续两年行政垄断案件数量均排第一，主要因为浙江经济发展活跃，市场主体众多，各类经济活动频繁，行政机关参与经济事务的程度相对较高，导致行政垄断行为出现的概率增加。同时，浙江市场监管部门执法力度较大，积极落实国家反垄断相关政策，深入推进专项行动，如开展全省域公平竞争政策先行先试改革，组织全省滥用行政权力排除、限制竞争行为交叉检查等，使得行政垄断案件被发现和查处的数量增多。

二、行政垄断行业

在2024年度各地方市场监督管理局公布的6件行政垄断案件中，共享单车、健康体检案件数量排名第一，均为2件；园林绿化和学校校服的案件数量均为1件。这反映出在一些民生领域，行政机关对市场的过度干预仍然存在，需要进一步加强反垄断执法力度，提高行政机关的法律意识和市场意识，维护公平竞争的市场秩序。

 

图18 2024年行政垄断案件行业分布

在2023年国家市场监督管理总局公布的38件行政垄断案件中，共享单车案件数量也排名第一。共享单车领域行政垄断案件连续两年数量排名第一，主要有以下三方面原因：一、共享单车作为新兴的出行方式，发展极为迅速，短时间内大量涌入市场 ，车辆乱停乱放、过度投放等问题突出，给城市管理带来极大挑战。为了迅速解决这些问题，部分地方行政机关倾向于采取简单直接的手段，如通过招标、协议等方式限定运营企业数量和范围，期望借此实现对共享单车的集中管理，把控车辆投放量与停放区域，维持城市秩序，却忽视了这种行为对市场公平竞争原则的破坏。二、共享单车行业蕴含巨大的商业利益，包括车辆投放、运营收益、广告收入等。部分地方行政机关受地方保护主义影响，为扶持本地企业，或出于增加本地税收、就业岗位，促进地方经济发展的考虑，利用行政权力对外地共享单车企业设置市场准入障碍，给予本地企业特殊政策，如优先获取运营许可、财政补贴等，从而引发行政垄断问题。三、法律意识薄弱与监管漏洞。一方面，一些行政机关工作人员对反垄断法律法规的认识不足，缺乏对公平竞争市场环境重要性的深刻理解，没有充分意识到其干预市场的行为已触犯反垄断相关法律。另一方面，共享单车行业具有运营范围广、流动性强的特点，监管难度较大。监管部门存在执法力量不足、信息获取不及时等问题，难以及时发现和制止行政垄断行为。此外，相关法律法规在实际执行中的细则不够完善，也使得部分行政机关存在侥幸心理，导致共享单车领域行政垄断案件频发。

健康体检领域的案件多涉及地方行政机关指定特定的体检机构，限制其他具备资质的机构参与市场竞争。健康体检市场需求大，行政机关可能出于对体检质量的担忧或与特定机构存在利益关联等原因，实施了排除、限制竞争的行为。此外，信息不对称也可能导致行政机关认为指定机构更可靠，而忽视了市场竞争机制对提高服务质量和效率的作用。

园林绿化案件涉及地方行政机关在工程建设等方面对本地企业的保护，限制外地企业参与竞争；学校校服案件表现为教育部门或学校限定校服采购企业或品牌，排除其他供应商。园林绿化领域的地方保护可能与当地经济发展、就业等因素有关，行政机关希望通过扶持本地企业来促进地方经济。学校校服领域则可能是由于相关部门对校服采购的规范管理不够重视，存在利益输送的潜在风险，或者是为了追求管理上的便利，而忽视了市场竞争对保障校服质量和价格合理性的重要性。

三、行政垄断机关的层级

在2024年度各地方市场监督管理局公布的6件行政垄断案件，以被纠正的行政机关的层级进行划分，区/县级行政垄断案件共计5件，数量排名第一；市级行政垄断案件1件。这说明市场监管部门需进一步加强对区县级行政机关的监督和指导，加大反垄断执法力度，通过培训等方式提高区县级行政机关工作人员的法律意识和政策水平，同时完善举报和监督机制，鼓励社会各界参与监督，及时发现和纠正行政垄断行为。

区县级行政机关在执行上级政策时，可能因对政策理解不到位、执行方式不当或出于地方局部利益考虑，在具体操作中出现滥用行政权力排除、限制竞争的行为。部分区县级政府为促进本地经济发展，会采取一些不合理的行政手段来保护本地企业，排斥外地企业进入本地市场，以增加本地税收和就业，却忽视了市场公平竞争原则。同时区县级行政区域数量众多，市场监管总局及省级监管部门对其监管存在一定难度，监管资源相对有限，难以及时全面覆盖，使得一些区县级行政垄断行为易被忽视，从而有更多机会发生。

市级行政机关通常有更完善的政策制定机制和专业的政策研究人员，对国家法律法规和政策的理解更准确，能更好地把握政策执行尺度，减少因政策理解偏差导致的行政垄断行为。同时，市级行政机关受上级监管更严格，内部监督机制也更完善，能及时发现和纠正不当行政行为。市级政府也更注重城市的整体形象和长远发展，明白公平竞争的市场环境对吸引投资、促进创新和提升城市竞争力的重要性，所以会尽量避免出台排除、限制竞争的政策措施，以免对城市发展造成负面影响。

第三节 行政垄断行为类型

一、行政垄断违法现状

经统计，2024年度各地方市场监督管理局公布的6件行政垄断案件中，包括限定交易4件、制定限制规定2件、限制经营者招投标1件、签订协议妨碍进入市场/不平等待遇1件（见图18）。其中宁夏回族自治区市场监督管理厅纠正银川市人力资源和社会保障局银川市卫生健康委员会银川市财政局滥用行政权力排除限制竞争案涉及限定交易、制定限制规定两个行为类型；浙江省市场监管局纠正舟山市普陀区卫生健康局滥用行政权力排除、限制竞争案涉及限制经营者招投标、制定限制规定两个行为类型。

 

图19 2024年行政垄断行为类型

二、行政垄断违法类型

（一）限定交易

限定交易行为指行政机关和法律、法规授权的组织滥用行政权力，限定或变相限定单位、个人经营、购买、使用指定经营者提供的商品。在安徽省石台县与来安县城市管理部门案件中，通过招标协议约定运营期限内不引进其他共享电动自行车运营企业；宁夏银川多部门则发文指定唯一的干部职工健康体检定点医院。这些行为都直接限定了市场交易对象，排除潜在竞争者，使市场竞争机制无法正常发挥作用。

从市场角度看，这种行为破坏了公平竞争的市场秩序，其他有资质和能力的经营者被排除在外，资源无法得到优化配置。例如在共享电动自行车运营市场，限定一家企业运营，会导致缺乏竞争，企业改进服务和降低价格的动力不足。从消费者角度来说，消费者的自主选择权被剥夺，只能接受指定经营者提供的商品或服务，且在缺乏竞争的情况下，商品或服务可能价格更高、质量更低，损害消费者权益。此外，长期来看，限定交易行为还会阻碍行业创新和经济的健康发展。

法律层面《反垄断法》明确禁止此类滥用行政权力限定交易的行为，为监管和处罚提供依据。监管部门应加强对行政机关行为的监督，及时发现和纠正限定交易行为，如上述四起案件中，各地市场监管部门就积极履行职责，纠正违法行为。同时，要提升行政机关工作人员的法律意识和市场观念，使其认识到公平竞争的重要性，减少不合理的行政干预。还可建立公众监督和举报机制，鼓励社会力量参与监督，共同维护公平竞争的市场环境。

表13 2024年限定交易行政垄断案件

序号	案件名称	行为类型
1	安徽省市场监管局纠正石台县城市管理行政执法局滥用行政权力排除、限制竞争行为	限定交易
2	安徽省市场监管局纠正来安县城市管理局滥用行政权力排除、限制竞争行为	限定交易
3	宁夏回族自治区市场监督管理厅纠正银川市人力资源和社会保障局银川市卫生健康委员会银川市财政局滥用行政权力排除限制竞争行为	限定交易、制定限制规定
4	广西壮族自治区市场监督管理局纠正南宁市武鸣区教育局滥用行政权力排除、限制竞争行为	限定交易

 

（二） 制定限制规定

制定限制规定这种行政垄断行为，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以办法、决定、公告、通知、意见、会议纪要、函件等形式，制定、发布含有排除、限制竞争内容的规定。在浙江省市场监管局纠正的舟山市普陀区卫生健康局案件中，行政机关就是利用行政文件，限定了医疗服务相关市场的经营主体、范围或条件等，使得符合资质的其他经营者难以进入市场参与公平竞争。

这种行为产生的原因，一方面是部分行政机关缺乏对公平竞争市场规则的正确认知，过于追求局部利益或管理的便利性，忽视了市场的公平竞争原则。另一方面，地方保护主义作祟，为保护本地企业、维持部门利益，通过制定限制规定阻碍外地企业进入或限制行业内竞争。

其危害是多方面的，从市场角度，破坏了公平竞争的市场环境，限制了资源的合理流动与有效配置，抑制了市场活力与创新动力；从消费者角度，减少了消费者的选择，可能导致商品或服务的价格升高、质量下降，损害消费者权益；从长远看，阻碍了经济的健康可持续发展，破坏了市场经济秩序，不利于全国统一大市场的建设。

《反垄断法》明确禁止行政机关和相关组织滥用行政权力制定含有排除、限制竞争内容的规定。市场监管部门依据法律赋予的职责，对这类行为展开调查并提出处理建议，督促相关部门整改。为防范此类行为再次发生，除了加强执法力度外，还需提升行政机关工作人员的反垄断意识与法律素养，完善公平竞争审查制度，在政策制定阶段就对可能存在的排除、限制竞争内容进行审查，从源头上杜绝这类行政垄断行为。

表14 2024年制定限制规定行政垄断案件

序号	案件名称	行为类型
1	宁夏回族自治区市场监督管理厅纠正银川市人力资源和社会保障局银川市卫生健康委员会银川市财政局滥用行政权力排除限制竞争行为	限定交易、制定限制规定
2	浙江省市场监管局纠正舟山市普陀区卫生健康局滥用行政权力排除、限制竞争行为	限制经营者招投标及其他、制定限制规定

 

（三） 协议垄断

签订协议妨碍进入市场的行政垄断行为，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，滥用行政权力与特定经营者签订合作协议等，借此阻碍其他经营者进入相关市场，限制市场竞争。在浙江省市场监管局纠正的案件中，宁波市镇海区住房和建设交通局于2021年7月21日与当地某国有企业签订《战略合作框架协议》，约定将其及局属单位牵头实施项目中的绿化迁移工程，全权委托给该公司管理的园林绿化养护中心施工，合作期三年。这一协议直接排除了其他具备绿化迁移工程施工资质和能力的经营者参与竞争的机会，使市场被限定在指定经营者范围内。

从市场层面看，此类行为破坏了公平竞争的市场秩序，违背了市场经济自由竞争的原则。其他潜在竞争者被排斥在外，无法通过公平竞争展示自身优势，导致市场缺乏活力，资源不能得到有效配置。就像镇海区的绿化迁移工程市场，原本可能有众多优秀企业能提供更优质、价格更合理的服务，但因这份协议，市场失去了良性竞争的机会，阻碍了行业的健康发展。从消费者角度来说，消费者失去了选择的多样性，无法享受因竞争带来的价格优惠和服务提升。而且，缺乏竞争可能导致指定经营者降低服务标准，损害消费者权益。

产生签订协议妨碍市场进入这类行政垄断行为的原因，一方面是行政机关对自身职能认识不清，过度干预市场，试图通过行政手段主导资源分配；另一方面，存在地方保护主义或部门利益考量，希望扶持本地企业或与自身关联的企业。为防范此类行为，需加强对行政机关的法律约束和监管，严格落实公平竞争审查制度，确保行政行为不会对市场竞争造成破坏。同时，要提高行政机关工作人员的反垄断意识和法律素养，使其明白公平竞争对市场和经济发展的重要性，避免随意签订排除、限制竞争的协议。一旦发现此类行为，应严格依法处理，形成有力震慑。

表15 2024年协议垄断行政垄断案件

序号	案件名称	行为类型
1	浙江省市场监管局纠正宁波市镇海区住房和建设交通局滥用行政权力排除、限制竞争行为	签订协议妨碍进入市场/不平等待遇

 

（四） 限制经营者招投标

限制经营者招投标的行政垄断行为，是指行政机关或具有管理公共事务职能的组织，滥用行政权力，通过设置不合理条件、差别对待等方式，阻碍部分经营者参与招投标活动。在浙江省市场监管局纠正舟山市普陀区卫生健康局一案中，2022-2023年间，该局牵头印发系列通知，规定只有具备能支持体检数据传输或录入的卫生专网专线，甚至后期加码到须具备相关系统设施设备的民营医疗机构，才有资格申报城乡居民基本医疗保险参保居民免费健康体检机构。这使得不具备这些条件的民营医疗机构被拒之门外，严重干扰了正常的招投标秩序。

从市场竞争角度看，这种行为严重破坏了公平竞争的原则。招投标本应是各经营者凭借自身实力、服务质量和价格优势进行公平角逐的平台，可普陀区卫生健康局的做法，让招投标失去了公平性，真正有能力、有潜力的医疗机构因不满足不合理条件而被排除，导致市场竞争机制无法正常发挥作用，阻碍了行业的健康发展。从资源配置角度来说，限制竞争使得优质的医疗资源无法通过公平竞争得到有效配置，那些符合条件却可能并非最优的医疗机构中标，无法为居民提供性价比最高的健康体检服务，损害了社会整体福利。

依据《中华人民共和国反垄断法》第四十二条，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动。舟山市普陀区卫生健康局在无法律法规和国家政策依据的情况下，制发带有歧视性条件的文件，明显违反该条款，属于滥用行政权力排除、限制竞争行为。法律的存在就是为了维护公平竞争的市场秩序，此类行为必须得到纠正和制裁，以保障市场的健康运行和各方合法权益。

表16 2024年限制经营者招投标及其他行政垄断案件

序号	案件名称	行为类型
1	浙江省市场监管局纠正舟山市普陀区卫生健康局滥用行政权力排除、限制竞争行为	限制经营者招投标及其他、制定限制规定

 

编写：上海律协反垄断与反不正当竞争专业委员会（第十二届）

执笔人：林文、黄凯、陈云开、潘志成、陆如一、祁达、顾正平、柴志峰、陈凯、池名、陈奇新、陈申军、程远、陈元熹、陈智、池振华、曾昭旺、窦步宇、单月、房星光、冯昕晴、郭蔚、贾维恒、劳嘉馨、陆利锋、李茂、李明、莫英、马云涛、沈澄、王晶、王任佳、王志臻、徐明妍、徐旭、于承伟、姚华、杨莉、尹腊梅、杨如意、张程博、朱德宝、邹季强、张磊、张丽群、张榕强、张士海、张禕辰、左由章、任炳吉等50名委员；干事陈懿、耿婷、黄克、刘宣滟、裘一凡等5人。

审核：林文（广东华商（上海）律师事务所）