一、引言

2024 年 6 月 24 日，最高人民法院正式发布《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》，对垄断民事纠纷的程  序与实体问题作出全面规定。相比之下，反垄断行政诉讼的管辖  问题虽未迎来类似的“大修 ”，但其制度架构同样经历了深刻变革。2019 年最高人民法院知识产权法庭的设立，标志着垄断行政案件正式纳入技术类知识产权审判体系。此后，2021 年《最高人民法院关于垄断行政案件管辖问题的通知》与 2022 年《最高人民法院关于第一审知识产权民事、行政案件管辖的若干规定》相继出台，使垄断行政案件与垄断民事案件的管辖规则趋于一致，形成了“知识产权法院和中级人民法院负责一审（重大疑难案件可由高级人民法院审理）+最高人民法院知识产权法庭负责二审 ”的统一格局3。

实践中，反垄断行政诉讼主要涉及三类案件：不服反垄断行

政处罚决定提起的诉讼、因行政垄断行为提起的诉讼，以及针对反垄断执法机构不作为或信息不公开等行为提起的其他行政诉讼4 。三类案件的管辖规则既有共性，亦有个殊之处，需要结合法律规定与司法实践逐一厘清。

 

二、级别管辖：从一般规则到特殊安排

（一）《行政诉讼法》的基本框架

反垄断行政诉讼的级别管辖，首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》的一般规定。根据该法第 15 条， 中级人民法院管辖下列第一审行政案件：1.对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；2.海关处理的案件；3.本辖区内重大、复杂的案件；4.其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 5 条进一步明确，“本辖区内重大、复杂的案件 ”包括：

1.社会影响重大的共同诉讼案件；2.涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；3.其他重大、复杂案件。

基于上述法律规定，结合反垄断行政案件的专业性、技术性和法律性的特殊要求,第一审反垄断行政案件的管辖区分情况由中级人民法院管辖：1.如果行政相对人“涉外 ”身份的，由中级人民法院管辖；

2.涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件可以由被告所在地中级法院管辖，如原告王文娟不服被告北京市市场监督管理局（原北京市工商行政管理局，相关职责已由北京市市场监督管理局承继，以下简称市市监局）作出的工商设立登记案5 ，本案中， 中弘文商旅控股有限公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，应当被追加为第三人。中弘文商旅控股有限公司系中华人民共和国香港特别行政区注册的公司，故本案应当属于本辖区内重大、复杂的案件，依法应当由中级人民法院管辖。故本案中，本院对原告的起诉无管辖权，本案应当移送有管辖权的人民法院；

3.“其他重大、复杂案件 ”的认定，一般来讲应当是涉及专业性较强，处罚金额较大等进行认定。

这一框架为反垄断行政诉讼的级别管辖提供了基本坐标。但反垄断案件的专业性与复杂性，使得其在实践中往往落入“重大、复杂 ”的范畴，从而触发中级乃至更高级别法院的管辖。

（二）反垄断行政诉讼的级别管辖

1.以省级市场监管局为被告

《最高人民法院关于第一审知识产权民事、行政案件管辖的若干规定》 （法释〔2022〕13 号）第 1 条明确： “ 垄断纠纷第一审民事、行政案件由知识产权法院，省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和最高人民法院确定的中级人民法院管辖。 ”

值得关注的是，在梧州某某化工药业有限公司诉江苏省市场监督管理局、国家市场监督管理总局反垄断行政处罚及行政复议案中，原告不服江苏省市场监管局作出的行政处罚决定，向江苏省南京市中级人民法院直接提起了行政诉讼6 。这一实践表明，当事人选择直接向中级人民法院起诉，往往需要以案件属于“本辖区内重大、复杂案件 ”为由。然而，法院对此持审慎态度——若经审查不存在法定“重大、复杂 ”情形，法院将告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。

此外，如果当事人不服反垄断行政处罚决定而申请行政复议并对复议决定提起诉讼，那么复议机关就成为行政诉讼被告（或共同被告）。复议决定并非具体的行政行为，不适用《行政诉讼法》第 15 条关于级别管辖的规定， 因此一审可能由复议机关所在地基层人民法院管辖，二审由相关中级人民法院管辖。这种情况下，作出行政决定的行政机关的层级、是否对行政决定申请行政复议、向哪一个行政机关申请行政复议都会对确定行政诉讼第一审法院和第二审法院产生重大影响。

2.以国家市场监管总局为被告

对于国家市场监督管理总局作出的反垄断行政处罚决定不服提起的行政诉讼，此类案件一审由北京市中级人民法院（北京知识产权法院）管辖，这一安排体现了对中央机关行政行为司法审查的审慎态度，也与《行政诉讼法》第 15 条第 1 项“对国务院部门所作的行政行为提起诉讼的案件 ”由中级人民法院管辖的规定相吻合。

（三）经营者集中反垄断审查诉讼的级别管辖

2024 年审结的北京托毕西药业诉国家市场监管总局及第三人先声药业经营者集中行政诉讼案7 ，作为全国首例经营者集中反垄断诉讼，为理解此类案件的级别管辖提供了重要参照。该案中，原告不服市场监管总局作出的附加限制性条件批准经营者集中的决定，向北京知识产权法院提起行政诉讼。法院经审查认为，该案属于反垄断其他行政行为纠纷，依据相关规定予以受理。

这一案例表明，针对国家市场监管总局作出的经营者集中审查决定提起的行政诉讼，与不服其行政处罚决定的诉讼类似，均由北京知识产权法院一审管辖。

三、“飞跃上诉 ”：垄断行政案件二审管辖的专门化安排

（一）制度缘起

垄断纠纷与专利纠纷类似， 同属于专业技术性强的案件。

2008 年 7 月 28 日，最高法发布《关于认真学习和贯彻〈中华人民共和国反垄断法〉的通知》，指出 2008 年 4 月 1 日起施行的《最高人民法院民事案件案由规定》已将垄断纠纷纳入知识产权纠纷范围内，确立了反垄断民事诉讼与专利诉讼一致的管辖制度。在过去的十年内，反垄断民事诉讼的管辖以专利纠纷的管辖为基础不断发展：1.我国一审反垄断民事诉讼案件正在实现愈发专业化的专门管辖，由省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院内设的知识产权审判庭，逐步转变为独立的知识产权法院和具有独立办公场所的省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院内设的专门知识产权法庭；2.我国二审反垄断民事诉讼案件将实现最高法层面的统一管辖，各省、自治区、直辖市的高级人民法院的二审裁判权将统一收归为最高法知识产权法庭，实现飞跃上诉，有助于统一反垄断民事诉讼案件的裁判尺度。

随着《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》于2019 年 1 月 1 日生效施行，我国反垄断诉讼案件的管辖权迎来了重大变革：新设立的最高人民法院知识产权法庭将越过省级高级人民法院，直接审理一审由知识产权法院、中级人民法院审理的反垄断民事诉讼的上诉案件；最高法知识产权法庭也将直接审理不服知识产权法院、中级人民法院作出的垄断行政处罚行政诉讼案件的上诉案件。

（二） “飞跃上诉 ”的适用范围辨析

关于“飞跃上诉 ”在垄断行政案件中的适用范围，需要细致辨析。《最高人民法院关于知识产权法庭若干问题的规定》第 2条第4 项采用的是“垄断行政上诉案件 ”这一概括表述。从体系解释的角度，该条第 1 项至第 3 项分别列举了发明专利、实用新型专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件等案件类型，第 4 项则将“垄断民事和行政上诉案件 ”作为兜底。这表明，凡属于垄断性质的行政上诉案件，均应纳入知识产权法庭的管辖范围。

四、实务启示

反垄断行政诉讼管辖制度的复杂性，要求当事人及其代理律师在启动诉讼前审慎评估管辖策略。以下几点值得特别关注：

第一，被告的选择直接影响管辖法院。对于省级市场监管局作出的行政处罚决定不服的，当事人可直接向该省、自治区、直辖市人民政府所在地具有垄断民事案件管辖权的中级人民法院或知识产权法院提起诉讼，无需再经过基层人民法院一审程序。但需要注意各省高级人民法院集中管辖垄断行政案件的规定，如广州知产法院管辖

第二，“飞跃上诉 ”机制虽统一了垄断行政上诉案件的裁判尺度，但也意味着当事人将丧失向省级高级人民法院寻求救济的机会。这一制度安排的利弊，需要在个案中结合案件具体情况权衡。

第三，对于新类型、疑难复杂或者具有法律适用指导意义的垄断行政案件，上级人民法院可以提级审理。这一程序性权利可能为具有重大影响或法律适用争议的案件争取更为权威的裁判。

第四，随着 2024 年新司法解释的实施，垄断民事诉讼的程序规则日趋完善。垄断行政诉讼与民事诉讼在管辖规则上已实现统一，但在实体审理、证据规则等方面仍有待进一步协调。未来，最高人民法院是否会发布专门的垄断行政诉讼司法解释，值得持续关注。

 

1   华商（上海）律师事务所合伙人，上海律协反垄断与反不正当竞争专业委员会主任，华商全国反垄断与反不正当竞争专业委员会主任。

2   华商（上海）律师事务所实习律师。

3  大成反垄断团队：《中国垄断行政案件管辖与救济制度概述》，载微信公众号“反垄断实务评论 ”，2023 年 4 月 26 日，

https://mp.weixin.qq.com/s/1p7ZYXNRfXaxtCWMB88GJQ。

 4   邓志松、戴健民：《飞跃上诉与管辖权变化：中国反垄断法院诉讼的最新发展》，载北京大成（上海）律师事务所官网，https://shanghai.dacheng.com/Party_2/434.html，访问时间 2026 年 4 月 1  日。

5   北京市海淀区人民法院（2019）京 0108 行初 685 号行政裁定书。

6  中华人民共和国最高人民法院(2023)最高法知行终 30 号行政判决书。

 

7  北京知识产权法院(2024)京 73 行初 5180 号行政判决书。