当前，全球能源格局加速重塑、“双碳”目标日益凸显，传统电力供应依赖大型集中式电厂与刚性电网架构，面对新能源大规模接入，困境凸显。风能、太阳能发电波动性、间歇性致使电网调峰调频压力剧增，致使能源浪费严重。习近平总书记于2021年3月15日主持召开的中央财经委员会第九次会议中强调，要构建清洁低碳安全高效的能源体系，控制化石能源总量，着力提高利用效能，实施可再生能源替代行动，深化电力体制改革，构建以新能源为主体的新型电力系统。虚拟电厂作为新兴主体，整合分布式光伏、风电与储能等，正逐渐成为电力系统的重要组成部分。本文通过对上海虚拟电厂相关法规政策进行梳理，尝试以《上海市虚拟电厂注册指引（试行）》（以下简称“指引”）为背景，解读虚拟电厂的法律性质，以期对读者提供参考。

一、 何为虚拟电厂？

关于虚拟电厂的法律定义，无论是国家发改委2024年5月29日发布的《国务院关于印发 <2024—2025 年节能降碳行动方案> 的通知》中提出的“大力发展虚拟电厂等新技术提升可再生能源消纳能力”还是《“十四五”现代能源体系规划》提出的“开展各类资源聚合的虚拟电厂示范”都没有明确统一界定。

在地方层面，各地政策规定中能找到一些定义，如宁夏回族自治区发展改革委于2023年4月28日印发的《虚拟电厂建设工作方案（试行）》对虚拟电厂的定义为“通过先进的数字化技术、控制技术、物联网技术与信息通信技术，将分布式电源、储能与可调节负荷等资源进行聚合，参与电网运行及电力市场运营的实体”；经上海市发展改革委员会批复同意，上海电力交易中心于2024年8月9日发布的《上海市虚拟电厂注册指引（试行）》给出了相似的定义：虚拟电厂是指通过先进的数字化技术、控制技术、物联网技术与信息通信技术，将分布式电源、储能与可调负荷等分布式资源进行聚合管理与优化控制的运营实体。

二、 上海地区虚拟电厂相关法规及政策概览

2023年1月19日，上海市黄浦区人民政府发布《黄浦区碳达峰实施方案》，明确继续深化国家级商业建筑需求侧管理示范项目建设；2023年12月25日，上海市发展和改革委员会、上海市经济和信息化委员会和上海市黄浦区发展和改革委员会提出制定《商业建筑虚拟电厂建设和运营导则》区级标准化指导性技术文件，为其他同级别虚拟电厂建设以及黄浦区商业建筑业主、物业经营管理者参与虚拟电厂运营提供指导建议、经验参考。该文件也是全国首部商业建筑虚拟电厂技术文件，规定了黄浦区商业建筑虚拟电厂的总体要求、资源接入、运行管理系统、数据通讯传输、调控运行要求、业务流程和运营管理等要求，为区域虚拟电厂有序规范发展提供标准依据。

2023年11月16日中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会公布《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区虚拟电厂精准响应实施方案(试行)》和《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区虚拟电厂精准响应管理办法(试行)》，明确到2025年，临港区域初步形成需求侧机动调峰能力30兆瓦的虚拟电厂等目标；管理办法则规范了虚拟电厂运营全过程中各参与主体职责、运行及响应方式等。

2023年12月18日上海市能源工作领导小组办公室印发《上海市虚拟电厂高质量发展工作方案》提出，“十四五”期间建立完善虚拟电厂管理体系，提升负荷侧可调资源的聚合及响应能力，明确 2023年、2024年、2025年全市虚拟电厂调节能力分别达到60万、80万和100万千瓦等目标，并从健全服务机制、完善推广机制、建立运营机制、构建收益机制等方面部署了重点任务。

2024年5月27日，嘉定区人民政府印发《嘉定区进一步推进新型基础设施建设行动方案（2024-2026 年）》，提出探索在嘉宝智慧湾未来城市实践区建设城市电力充储放一张网“虚拟电厂”。

2024年8月9日，上海电力交易中心发布《上海市虚拟电厂注册指引（试行）》，上海市虚拟电厂若要参与需求侧响应及各类市场交易等应用场景，除了应按照相应方案或交易规则准入，还应确保按照该注册指引完成相应注册流程，满足相关要求后，加入到上海虚拟电厂目录资格中。

三、 虚拟电厂的法律属性

（一） 虚拟电厂是否具备独立的法律主体地位？

根据国家能源局2024年9月13日印发的《电力市场注册基本规则》第三条规定，虚拟电厂是参与电力市场交易的经营主体；根据国家发展和改革委员2024年6月1日施行的《电力市场监管办法》第五条规定，虚拟电厂为电力交易主体，同时也是电力市场交易的对象；根据指引第四条规定，虚拟电厂是运营实体。由此，虚拟电厂既是经营主体，又是交易主体，同时也是运营实体，电力交易主体。而根据指引相关条文表述，不难看出虚拟电厂要进入上海电力交易市场，需以虚拟电厂运营商的形式注册进入。

因此进入电力市场的是虚拟电厂还是虚拟电厂运营商，具体看各地的政策要求。就上海地区而言，进入电力市场的是虚拟电厂运营商，且该运营商需满足指引第七条至第九条的基本要求和技术要求，并在申请注册前将其所聚合的虚拟电厂资源接入新型电力负荷管理系统，根据指引规定的注册程序线上申请注册。

由此，因指引要求虚拟电厂需以虚拟电厂运营商身份注册完成获得加入上海虚拟电厂目录资格后，才能实际参与电力市场交易，因此在上海地区环境背景下，“虚拟电厂运营商”为实际最终可能参与到市场的“虚拟电厂”，所以以下对虚拟电厂运营商法律属性的分析，亦是在上海语境下的虚拟电厂法律属性。

（二） 虚拟电厂作为市场主体

根据指引第二条规定，上海市虚拟电厂运营商在满足指引相关要求加入上海虚拟电厂目录后，方可作为市场主体参与各类市场交易等应用场景，既是发电企业又是电力供应商，可以参与电力交易、提供辅助服务等市场活动。

（三） 虚拟电厂作为合同主体

根据指引第八条、第十六条规定，虚拟电厂运营商需与其可调资源用户应形成唯一的代理关系。通过签订代理合同，聚合这些分散的资源，形成虚拟电厂运营商的整体调节能力。例如，与商业楼宇签订合同，约定在特定时段对其空调负荷进行调节；与电动汽车充电桩运营企业签订协议，实现车网互动等，具有资源整合协调的合同主体属性。

此外，虚拟电厂在参与电力市场交易和运营过程中，也需要与众多市场主体签订各类合同，如与电网企业签订并网调度协议、与负荷聚合商或电力用户签订需求响应合同等。

（四） 虚拟电厂作为运营主体

根据指引第八条、第十六条规定，虚拟电厂运营商应具有独立法人资格、独立财务核算、信用良好，具有与虚拟电厂聚合可调资源规模相适应的固定经营场所及具备对可调资源进行聚合管理与优化控制，拥有专业人员掌握电力系统基本 技术、经济专业知识，具备电能质量管理能力、节能管理能力、需求侧管理能力、用户电能信息管理能力并参与虚拟电厂各类服务的信息化系统，同时虚拟电厂运营商需做好设备运营维护。

因此虚拟电厂运营商对虚拟电厂的运营管理负有主要责任，包括确保所聚合的分布式能源资源的合法性、可靠性和安全性；制定合理的运营策略和调度计划，保障虚拟电厂的稳定运行和高效参与市场交易；以及对虚拟电厂的技术设备进行维护管理等。

（五） 虚拟电厂作为监管对象

上海市虚拟电厂运营商的进入、退出等均应符合指引的要求，同时遵守相关电力法律法规和监管政策，接受电力监管机构的监管。虚拟电厂电力市场的重要参与者，其在市场准入、交易行为规范、交易资质、信息披露、资金管理、退出情况、服务质量等多个方面均应受到监管，以确保其合法合规运营，维护电力市场的公平竞争环境和公共利益。 

上述虚拟电厂的法律属性大多归纳自《上海市虚拟电厂注册指引（试行）》，该文件给予了上海虚拟电厂运营商较为完备的准入与退出标准及流程，但同时也不难看出，一方面现阶段虚拟电厂的相关文件多为政策支持型，上海在国家政策框架下制定了地方性的政策与法规，并给予了一定的试点空间，另一方面虚拟电厂运营商的准入、退出、运营管理、数据保护、信息披露、价格机制、虚拟电厂各方交易主体在交易过程中的权利义务关系等，除《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国可再生能源法》等已有法律框架下对虚拟电厂运营行为的监管，及国家发展和改革委员《电力市场监管办法》等，仍需效力位阶较高的专门的法律法规明晰。