一、问题的提出

《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定，因为公共利益的需要，政府可以根据法定权限和程序依法实施征收。对于个别未达成协议的，可以依法作出征地补偿安置决定。征地房屋补偿安置决定所认定的房屋建筑面积、应安置人口等事实，直接关系到被补偿人的补偿利益构成与实现，常常成为此类决定司法审查的争议焦点。本文从团队2024年所办理的一起江苏征地补偿安置决定典型案例出发，结合《中华人民共和国农村集体经济组织法》的相关规定，深入分析征收集体土地所涉宅基地房屋补偿中应安置人员认定的考量因素，旨在为保障被征收人合法权益，有效化解征地补偿行政争议提供些许借鉴。

 

二、相关法律法规

1、《中华人民共和国土地管理法》 第48条第4款 

征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

2、 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021修订） 第31条

征收土地申请获批后，县级以上地方人民政府应在规定时间内发布征收土地公告，明确征收范围与工作安排。对于未达成征地补偿安置协议的情况，需作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

3、 《农村集体经济组织法》（2025年5月1日施行） 第11条

户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。

 

三、案例分析

王某某诉江苏省溧阳市人民政府征地补偿安置决定案

（一）

（二） 案情简介

1993年4月，王某某经溧阳市人民政府发证取得溧阳市某街道某村某号宅基地，占地面积132.1平方米，房屋建筑面积约223平方米。2017年，该处宅基地房屋经江苏省人民政府批复纳入征地范围。2018年，溧阳市规资局公告《征地房屋补偿安置方案》，第七条明确规定，征地房屋安置对象为：拥有合法住宅产权、并取得被补偿安置房屋所在地农村集体经济组织成员资格，且在集体经济组织内享有权利和承担义务的被补偿人，及其取得同一集体经济组织成员资格的家庭成员；应安置面积按照应安置人口人均50平方米安置。成员资格界定以《关于溧阳市农村集体组织成员资格界定及相关管理工作的意见（试行）》为依据，符合资格界定条件未予以界定的应予以安置，违反规定取得成员资格的不予安置。

因溧阳市某街道征收工作过程中，坚持认为王某某及其家庭成员户籍不在某村，故该户无应安置人员，不能享受人均50平方米的安置方式。但王某某认为，其拥有合法的宅基地房屋，且自1998年9月30日取得农村土地承包经营权至今（有效期30年），自己一家户籍迁出是为了子女在城市享有更好的教育条件，故应当认定为应安置人口，其与配偶及3个子女均应认定为安置人口，且根据《征地房屋补偿方案》，达到法定婚龄而未婚的子女应照顾1人，故家庭应安置人口合计6人。因双方协商不成，溧阳市人民政府作出征地补偿安置决定，决定认定王某某户无安置对象，按照价值标准安置255平方米房屋，且王某某户须另行支付约47万元的房屋差价款。

王某某对征地房屋补偿安置决定不服，委托本团队律师提起了行政诉讼。

 

（三） 争议焦点

王某某家庭户籍不在系争房屋，是否属于应安置人员，是否属于集体经济组织成员，能否按照《征地房屋补偿方案》第7条认定为“征地房屋安置对象”，并享受人均50平方米的安置面积？

 

双方观点

审理过程中，被告坚持认为原告王某某户在涉案宅基地房屋处没有户籍，不属于集体经济组织成员，故不能认定为征地房屋安置对象。

我方作为王某某代理律师，从如下方面辩论王某某应当作为集体经济组织成员并享受人均50平方米的安置利益：

首先，溧阳市政府于1989年向原告王某某颁发的《农村集体土地承包经营权证》（有效期30年），已经充分说明原告属于集体经济组织成员。因为宅基地资格权和承包地经营资格权利逻辑一致，都是作为农村集体经济组织成员而享有的居住保障资格和生存保障利益，一个是无偿使用宅基地的权利，一个是依托农村集体土地这一生产要素生存发展的权利。

其次，户籍更多体现的是人口登记管理的功能，不能作为判断集体经济组织成员的唯一标准。户籍暂时迁出并不意味着集体经济组织成员资格的丧失，况且原告户为了子女享有更好的教育条件，于1997年将户籍迁出系公民追求更好的生活条件、教育条件而奋斗的结果，不能以户籍迁出否认成员资格。

最后，关于成员资格的判断应结合农村土地承包关系、对农村集体资产积累的贡献、与集体经济组织的权利义务关系等综合确定。原告已经举证其取得农户分配征地款及发放明细、“三农”分配资金统计兑现清单等，充分说明了其与集体经济组织形成的稳定权利义务关系。

 

处理结果

该案开庭审理后，合议庭对于我方关于原告户集体经济组织成员的辩论给予高度认可，最后协调溧阳市政府撤销了被诉征地房屋补偿安置决定，属地街道对王某某户给予了与本村村民同等的安置补偿。本案矛盾得以实质化解。

 

律师评议

（四） 关于征地补偿利益与集体经济组织成员的延伸讨论

现行法律法规对于征地安置对象并未作出统一规定，《中华人民共和国土地管理法》第48条第4款明确规定，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。如《上海市征收集体土地房屋补偿规定》在第18条关于可建未建的房屋补偿中规定，“征收土地预公告时，符合本市农村村民住房建设申请条件的村民家庭，因建设规划控制等原因未新建、扩建住房的，现住房建筑面积以征收土地预公告时符合农村村民建房申请条件的人数计算”，关于“符合农村村民建房申请条件的人数”实际就是农村集体经济组织成员，因为集体土地属于集体成员共同所有的资产，只有具备成员资格，才能无偿取得宅基地用地资格。《中华人民共和国农村集体经济组织法》出台后，主要亮点就是明确了农村集体经济组织成员的定义、确认、退出及丧失规则，同时规定了农村集体经济组织成员的权利义务。新法分别从户籍、权利义务关系、土地保障三个角度对集体经济组织成员的定义作出了明确规定，即同时满足如下三个要件的，是农村集体经济组织成员：

户籍在或者曾经在农村集体经济组织。以户籍作为认定集体经济组织成员身份的标准具有现实合理性。但较难理解的“曾经在”目的何在？“曾经在”意味着户籍即使当前不在集体经济组织，但过往在，也可以认可。实践中，户籍迁出有多种情形，女儿出嫁、子女入学、涉及服刑而将户籍迁入监所、外出务工经商而户籍迁出等等。本案就属于典型的“曾经在”情形，这类情形未来将引发大量争议，建议与下文要件2、要件3结合理解。

与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系。“稳定的权利义务关系”如何理解？以笔者作为多个农村集体经济组织法律顾问的观察来看，集体经济组织成员“权利”较容易理解，最简单直观的判断即是否曾参与选举集体经济组织负责人等。关于稳定的义务关系，在上海等经济较为发达的区域，集体经济组织成员几乎没有提供义务工或劳动工的义务，故“稳定的义务关系”属于虚无缥缈要件。建议农村集体经济组织在具体章程中，根据实际情况，对于成员义务作出更加明确且符合本村域实践的约定，以作为“义务”的明确参考。

以农民集体所有的土地等财产为基本生活保障。集体组织通过无偿分配承包地和宅基地等集体土地，为成员提供最基本的收入和居住保障。对土地保障因素进行考察时，应从正反两面进行理解：正面是考察该主体是否以土地占有、使用等收益作为主要生活来源；反面则需结合原成员是否已经获得其他替代性基本生活保障，比如纳入国家公务员序列或者取得其他农村集体经济组织成员身份。需要注意的是，以集体土地为基本生活保障，不一定要求已经实际获得了宅基地或承包了集体土地，如上海有些区因为规划控制原因，自2002年开始就已经不再审批农民建房，相应的有些集体经济组织成员并未获得新增宅基地；同样，有些承包户在承包期内出生的子女可能没有机会承包土地，但他们同样应该被认定为集体经济组织成员。

 

四、结语

回到本案，虽然2024年开庭时《中华人民共和国农村集体经济组织法》尚未出台，但代理意见所涉及的王某某户籍“曾经在”，与集体经济组织具有密切的权利义务关系，具有农村承包经营权土地保障等思路与《农村集体经济组织法》关于集体经济组织成员定义的思路一致，这更充分说明了立法是对实务问题的回应。征收集体土地房屋安置对象的认定是一项极其疑难复杂的工作，随着《中华人民共和国农村集体经济组织法》的实施，相关认定原则和标准有望逐步明确和统一。期待征收职能部门能优化完善相关征地人口认定办法和征地补偿安置方案，也期待法律人能做好辨法析理工作，对于合法的权益积极保障，对于不合理的诉求依法释明，在每一个个案中实现法治精神。

 

注：本案例为真实案例，当事人王某某为化名。

 

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