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新冠肺炎疫情下道路交通管制的法律合规性检视

    日期:2020-06-23     作者:廖明涛(法律合规业务研究委员会、上海市汇业律师事务所)、牛青波(上海市汇业律师事务所)

       道路是城乡的血脉,管制不当,运转停滞。2019年底,从湖北省武汉市开始出现的新型冠状病毒肺炎(简称新冠肺炎),因第一时间错过最佳管控时点,在大陆呈燎原之势、影响波及全球。2020123日武汉“封城”,有些地方、乡镇还自发组织进行“封路”,以求阻断病毒的传播。冠状病毒疫情触发的交通管制意味着,工厂关闭、全面复工尚需时日。另外10多个中国城市也是如此。这使国内和全球供应链都面临风险。

       交通管制的法律合规,就是保证措施透明、执行规范、减少损失和提高运行效率。

       一、交通管制的内涵

       交通管制是指为了保证交通安全、维护社会秩序,而采用其他措施难以达到目的时,公安机关交通管理部门根据法律、法规,在一定的时间、区域综合运用法律规范(包括法律、行政法规、规章等)、交通工程技术等措施对车辆和行人在道路上的通行以及其他与交通有关的活动所采取的带有疏导、限制或禁止性质的公安行政强制措施。

       交通管制的适用主体具有法定性,有权实施交通管制的主体是公安机关及其交通管理部门。交通管制的目的是为了满足公共利益的需要,保证交通安全、维护社会秩序。交通管制的对象是车辆和行人在道路上的通行以及其他与交通有关的活动。

       二、实施交通管制的一般情形

       《道路交通安全法》第四十条列出了适用交通管制的情形:(1)遇有自然灾害,如地震、海啸、洪涝、山体滑坡以及其他地质灾害等;(2)遇到恶劣气象条件,如遇有冰雹、暴雨、大雪、大雾、狂风、狂沙等恶劣气象条件;(3)发生重大交通事故,如车辆追尾、车辆相撞致使多人伤亡等重大交通事故。对于遇到上述严重影响机动车安全行驶的情况,公安机关交通管理部门有权实行交通管制。

       鉴于《道路交通安全法》是从维护道路交通秩序,预防和减少交通事故角度进行规定,因此,实施交通管制的其他情形,还应当结合《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》等其他相关的法律法规进行考虑,实施交通管制的情形可以概括为:自然原因、严重危害社会治安秩序、事故灾难、道路专项维修或大修、执行警卫任务及其他突发公共事件6种情形。其他突发公共事件主要有公共卫生事件及社会安全事件。

       三、防控新冠肺炎疫情中的交通管制

       公共卫生事件,主要包括传染病疫情,群体性不明原因疾病,食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素,一般分为四级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

       此次新冠肺炎已造成重大人员伤亡和财产损失,多数省市已经先后启动重大突发公共卫生事件一级响应,实行最严格的防控措施。根据《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条的规定,自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施。《国家突发公共事件总体应急预案》第4.6条规定,公安机关交通管理部门及其人民警察应当在相关应急指挥机构的统一指挥调度下,根据应急处置需要,对现场及相关通道实行交通管制,开设应急救援“绿色通道”,保证应急救援工作的顺利开展。

       因此,在新冠肺炎暴发、流行时,履行统一领导职责的人民政府或相关应急指挥机构采取交通管制(通常由公安机关交通管理部门负责具体实施)的紧急措施具有法律依据。

       但是,查看当前各地为防控新冠肺炎而发布的交通管制公告,依据的法律各不相同,并且只是写明依据哪一部或几部法律,至于依据法律的哪一条并未写明。如2020125日,义乌市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作领导小组办公室发布《交通管制通告》:“根据《中华人民共和国道路交通安全法》有关规定,现决定对我市部分高速收费站实施进入义乌的高速出口封闭。”202028日,福州市新型冠状病毒感染肺炎防控工作应急指挥部《关于对部分高速公路收费站实行临时交通管制措施的公告》:“为进一步做好我市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作,根据《中华人民共和国突发事件应对法》有关规定。”等等。

       四、无权主体自行“封路”存在的法律风险

       除履行统一领导职责的人民政府或相关应急指挥机构决定实行的交通管制,一些村庄或社区还自行实施了封路行为,擅自设卡拦截、断路阻断交通。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零四条规定,未经批准,擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的,由道路主管部门责令停止违法行为,并恢复原状,可以依法给予罚款;致使通行的人员、车辆及其他财产遭受损失的,依法承担赔偿责任。有前款行为,影响道路交通安全活动的,公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为,迅速恢复交通。《中华人民共和国刑法》第一百一十七条规定,破坏轨道、桥梁、隧道、公路、机场、航道、灯塔、标志或者进行其他破坏活动,足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险,尚未造成严重后果的,处三年以上十年以下有期徒刑。第一百一十九条规定,破坏交通工具、交通设施、电力设备、燃气设备、易燃易爆设备,造成严重后果的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。过失犯前款罪的,处三年以上七年以下有期徒刑;情节较轻的,处三年以下有期徒刑或者拘役。

       202026日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》,要求依法严惩破坏交通设施犯罪。在疫情防控期间,破坏轨道、桥梁、隧道、公路、机场、航道、灯塔、标志或者进行其他破坏活动,足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险的,依照刑法第一百一十七条、第一百一十九条第一款的规定,以破坏交通设施罪定罪处罚。办理破坏交通设施案件,要区分具体情况,依法审慎处理。对于为了防止疫情蔓延,未经批准擅自封路阻碍交通,未造成严重后果的,一般不以犯罪论处,由主管部门予以纠正。

       因此,封路应当选择合适的方式,并履行相关的批准程序,做到主体适格、措施适度,不得采取堆填、挖断等硬隔离方式阻碍交通,保证遇到突发事件时车辆可以快速通行。

       五交通管制的主要法律依据

序号

法规名称

具体内容

1

《中华人民共和国道路交通安全法》

第四十条 遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形,采取其他措施难以保证交通安全时,公安机关交通管理部门可以实行交通管制。

2

《中华人民共和国人民警察法》

第十五条 县级以上人民政府公安机关,为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为,可以在一定的区域和时间,限制人员、车辆的通行或者停留,必要时可以实行交通管制。公安机关的人民警察依照前款规定,可以采取相应的交通管制措施。

3

《中华人民共和国传染病防治法》

第四十三条第二款 省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁;但是,封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区,以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的,由国务院决定。

4

《中华人民共和国突发事件应对法》

第四十九条 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施:(二)迅速控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,划定警戒区,实行交通管制以及其他控制措施。

5

国家突发公共事件总体应急预案

4.6条 根据应急处置需要,对现场及相关通道实行交通管制,开设应急救援“绿色通道”,保证应急救援工作的顺利开展。

6

《道路交通事故处理程序规定》

第三十条 交通警察到达事故现场后,应当立即进行下列工作:(一)按照事故现场安全防护有关标准和规范的要求划定警戒区域,在安全距离位置放置发光或者反光锥筒和警告标志,确定专人负责现场交通指挥和疏导。因道路交通事故导致交通中断或者现场处置、勘查需要采取封闭道路等交通管制措施的,还应当视情在事故现场来车方向提前组织分流,放置绕行提示标志。

7

《中华人民共和国消防法》

第四十五条 消防救援机构统一组织和指挥火灾现场扑救,应当优先保障遇险人员的生命安全。

火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项:(三)划定警戒区,实行局部交通管制。

       六、完善交通管制的法律合规建议

       现行法律体系存在“重实体、轻程序”的问题,交通管制在很大程度上仍表现为政府的单方面决断,公民很难借助程序或机制依托而参与到政府的具体决策过程中。任性的交通管制,不符合法治建设的要求。

       交通管制的具体制度构建:(1)公开。告知相关主体享有的权利、参与方式、步骤和时序,并逐步扩大政府信息公开的范围,还要说明采取交通管制的法律依据和事实情况。此次的新冠肺炎防控中,就笔者的感受来说,哪一条路实施了交通管制,交通管制的内容是禁止通行还是在满足特定条件后才可以通行,没有明确的渠道可以查询,并且交通管制的要求时刻在变化,甚至出现了自驾上千公里后,因交通管制又被迫返回出发地的情况。因此,对于告知的时间、内容、方式、查询途径等都应当有明确的规定。(2)参与。对于一些周期较长或范围较大的交通管制,可以通过听证或意见征集等方式,听取相关主体的意见。给民众以参与感,尊重民众的感受,这也有利于民众自觉自愿遵守交通管制的要求。(3)救济。主要有一般行政诉讼、行政公益诉讼和损失补偿。(4)互联网+。各地交通管制措施应当建立联动机制,构建信息化网上平台并及时公示。需要说明的是,任何的制度设计均应当规定在真正紧急情况下的例外情形。



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