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“亡羊补牢,未为迟也” 论《生物安全法草案》对中国进出口检验检疫体系的强化意义

    日期:2020-03-04     作者:杨杰(自贸区业务研究委员会、上海市汇业律师事务所)

20191021日,《生物安全法草案》首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。从目前公布的信息可知,该草案规范调整的范围包括八大类,其中包括保障我国生物资源和人类遗传资源的安全以及防范外来物种入侵和保护生物多样性等,在制度设置上,草案建立了通用的制度体系,如监测预警体系、标准体系、名录清单管理体系、信息共享体系、风险评估体系、应急体系、决策技术咨询体系等,并明确了海关监管制度和措施等,由此可以预见,随着《生物安全法》的出台,不仅会弥补目前中国检验检疫法律体系相对陈旧的不足,而且该立法将赋予中国海关进一步强化对进出境商品尤其涉及生物安全方面的检验检疫措施和违规处罚力度。

  第一、中国现行进出口检验检疫监管体系

检验检疫是出入境检验检疫的简称,是“国境卫生检疫”、“出入境动植物检疫”、“进出口商品检验”的总称。因此,检验检疫实际包括了商品检验、动植物检疫、卫生检疫三个专业范围的范畴,其实质内容就是“检验”和“检疫”。

“检验”(INSPECTION)的狭义概念,仅指对出入境商品的品质检验。具体含义是指:在国家的授权下,根据合同、标准、或来样的要求,应用感官的、物理的、化学的、微生物的分析分辨方法,对出入境的商品(含各种原材料、成品和半成品)的质量、数量、重量、包装、安全、卫生以及装运条件等进行检验管理活动,分辨是否符合规定的过程,而广义的“检验”则根据国家的授权,对出入境的商品进行检验、监督管理以及对进出口业务活动提供公正性证明、鉴定等。

“检疫”(QUARANTINE)是以法律为依据,包括 WTO 法律、规则、惯例和国家法律法规,由国家授权的特定机关对有关生物及其产品和其他相关商品实施科学鉴定与处理,以防止有害生物在国内蔓延和国际间传播的一项强制性行政措施,或说是为防止人类疾病的传播所采取的防范管理措施。

实务中所说的“商检”本意是商品检验,包括对在国际市场流通的商品检验(进出口商品检验)和对在国内市场流通的商品检验,随着出入境检验检疫局的成立,进出口检验检疫工作融合在同一个部门,商检的含义扩大了,不仅处理进出口商品检验,还包括出入境动植物检疫和国境卫生检疫。其中进出口商品检验检疫是指在国际贸易活动中对买卖双方成交的商品,由商品检验检疫机构对商品的质量、重量、包装、安全、卫生以及装运条件等进行检验并对涉及人、动物、植物的传染病、病害虫、疫情等进行检疫工作。它是国际货物买卖中的一个重要环节和买卖合同中不可缺少的一项内容,不同国家的法律,有关国际惯例对检验检疫都予以充分的肯定。

国务院机构改革前我国出入境检疫机构派驻在全国31个省、自治区、直辖市以及机场、海港、陆路等出入境口岸由原国家质检总局实现垂直管理一线检验检疫人员3万余人承担着出入境商品检验、动植物检疫和卫生检疫等工作。2018317日,国务院机构改革方案出台,正式将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署,这次合并非简单的检验检疫挂靠海关,而是人员编制打散后重新调整,故目前中国的进出口检验检疫职责统一由中国海关负责实施。

 第二、中国现行进出口检验检疫法律体系

检验检疫法律规范是一个整体,其中最核心的是《进出口商品检验法》、《进出境动植物检疫法》、《食品卫生法》,这三部法律也基本涵盖了中国海关进出口检验检疫的职责范围。以《进出口商品检验法》为例,我国对进出口商品检验由国家商检部门制定、调整必须实施检验的进出口商品目录并公布实施,列入目录的进出口商品,由商检机构实施检验,未经检验的,不准销售、使用。商检机构对本法规定必须经商检机构检验的进出口商品以外的进出口商品,根据国家规定实施抽查检验。即我国对进出口商品实施的是法验和抽检并重的监管模式,这点类似于美国的CPSC 根据产品可能会给消费者带来的不同危险程度,对产品实行分类监管制度,对存在对人体健康和生命财产安全产生实质性危害的日用品,实施重点监控;对特定产品实施统一性、规范性和强制性监管措施。

与生物安全进出口环节最相关的法律规范包括《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法实施条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等,现行的中国进出境动物检疫法律制度以 1992 年施行的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例(1997 年施行)为核心,包含质检总局制定的部门规章和规范性文件、标准、国际条约、中国和其他国家和地区签订的双边和多变协定、协议、议定书。 目前比较突出的问题是上述法律规范制订时间较早,与SPS 协定  的规定之间尚有较大的差距,亟待立法修订完善。

第三、SPS 协定》对《生物安全法草案》的立法借鉴意义

SPS 协定》全称为《实施卫生与植物卫生措施协定》(The WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures )。《SPS 协定》重申不应阻止各成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而采用或实施必须的措施,只要这些措施的实施方式,不得在情形相同的成员之间构成任意或不合理歧视,或对国际贸易构成变相的限制。《SPS 协定》中对如何实施 1994 年关贸总协定中与动植物检疫有关的条款,特别是第二十条(b)款的实施制定了具体协定,总计十四条,包含 A\B\C 三个附件。具体而言,包括总则、基本权利和义务、协调一致、等效、风险评估和适当的动植物卫生检疫保护水平的确定、病虫

害非疫区和低度流行区条件、透明度、控制检查和批准程序、技术援助、特殊和差别待遇、磋商和争端解决、管理、实施和最后条款。附件 A 为协定术语定义,附件 B 规定了动植物卫生检疫法规的透明度,附件 C 为控制检验和批准程序。

SPS 协定》不是要建立保护人类、动物和植物健康和生命安全的国际标准,而是要建立一套成员在制定和实施 SPS 措施时应遵守的规则,以期在人类、动植物健康和自由贸易之间达到平衡。比如协定第四条规定动植物检疫措施等效,是指出口国客观的向进口国表明其采取的动植物检疫措施到达了进口国所规定的适当的动植物检疫保护水平,即使这些措施不同于进口国自己的措施,进口国通常采取双边或多边协定予以等同性承认。

如前文所述,目前突出的问题是中国现行进出境动物检疫法律体系没有将《SPS 协定》的基本规定,如科学基础、协调一致、等效应用、风险评估、适当保护水平和非疫区等予以充分体现,比如在《进出境动植物检疫法》及其实施条例中未对动物检疫监管体系等效应用(包括检疫准入考察、监管体系考察和后续回顾性考察)作出具体规定,未提及区域化规定,未建立国内无特定动物疫病区域制度和国外动物疫情区域管理制度,包括无疫区和无疫生物安全隔离区的认可等等缺陷。尤其对违反《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例的行为的处罚不力。如根据《进出境动植物检疫法实施条例》第六十二条之规定,引起重大动植物疫情的,仅由口岸动植物检疫机关处2万元以上5万元以下的罚款。以上诟病需要在《生物安全法》立法框架下进行顶层制度设计。我们注意到《生物安全法草案》立法中提出的监测预警体系、信息共享体系、风险评估体系等表述已经与SPS 协定》倡导的原则及对应条款相呼应。

第四、现行中国进出口检验检疫合规分险分析

虽然《生物安全法》尚未出台,但是实务中进出口检验检疫环节也是比较容易出现合规风险的领域。尤其随着“关检融合”举措的推行,一方面将检验检疫作业全面融入到全国海关通关一体化两中心三制度整体框架,优化作业流程,减少非必要的作业环节和手续,从而降低通关成本,提升通关效率。另一方面,海关将在原有安全准入(出)、税收征管风险防控基础上,增加卫生检疫、动植物检疫、商品检验、进出口食品安全监管等职责,通过建立信息集聚、优化高效、协调统一的风险防控体系,推行全链条式管理,强化智能监管、精准监管,无疑对进出口企业而言既带来了贸易便利化又增加了贸易合规风险的不确定性。以下我们通过几个检验检疫领域的典型案例来分析企业在进出口检验检疫环节的相关合规风险及原因:

  一、事前监管环节合规风险

        案例1.【进口前未取得检疫许可】

        A外贸公司代理B花卉公司,从台湾地区进口1批蝴蝶兰小苗,并向口岸检验检疫机关报检。在受理报检时,检验检疫人员发现单证中缺少引进植物种苗的检疫审批单及相应的备案材料,即要求报检人补充提供。其后,报检人补充提供了1份引进林业种子、种苗和其他繁殖材料检疫审批单。经查确认货主B花卉公司提供的检疫审批单为伪造的无效单证,而且贸易代理人A外贸公司提供的该批种苗的植物介质(苔鲜)“进境动植物检疫许可证”也与货物进境后的生产、加工、使用、存放单位内容不符。

        根据调查情况,该口岸检验检疫机关对A外贸公司未事先办理植物介质的检疫审批“擅自进口的行为,处以罚款处罚。对B花卉公司在办理引进种苗检疫审批单中的违法行为,向相关部门通报,作移交处理。

      评析:为保护生命和生活环境的安全与健康,我国法律法规针对不同产品制定了诸多检验检疫事前监管规则,如本案所涉种苗检疫进口前审批,根据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》规定,向我国输入动物、动物产品、植物种子、种苗及其他繁殖材料的,必须事先提出申请,办理检疫审批手续,未报检或者未依法办理检疫审批手续的,由口岸动植物检疫机关处以罚款。这里事前审批的主要目是起到预先甄别输入国的疫情状况的作用。

 事前监管程序是将危及境内安全健康的产品防堵于国门之外的有效手段,有些问题产品如果在入境后再做处理可能已经对境内造成了不可恢复的损害。因此,除了入境动植物事前审批之外,还有诸多类似事前规则存在于出入境检验检疫监管程序中。比如入境可用作原料的废物、旧机电产品的境外装运前检验规则,境外食品生产企业注册规则,强制性产品认证规则、特殊商品出入境前卫生检疫审批规则、危险品包装鉴定规则等,如果企业在进出境报检前未办理相关程序并获得证明文件,则不仅货物进出口活动将受到影响,而且将面临承担行政责任乃至刑事责任的风险。

        二、事中报检环节合规风险

         案例2【法定检验商品未报检】

某企业进口一批货物,货物名称为工字轮、塑料托盘、塑料隔板,企业认为该票货物系非法检货物。后经检验检疫工作人员现场查验发现,三种货物均有不同程度磨损。经查,三种货物均非全新未使用货物,对此,当事人承认此批货物为包装循环使用,由于公司操作人员不知道该批货物需要按法检申报,未告知报检公司相关情况导致申报错误。对此,检验检疫部门认定进境废旧物品未向检验检疫机关申报,对企业处以行政处罚。

      评析:商检部门制定检验检疫目录,列入目录内的商品属于法定检验检疫商品,进出口时应当按照目录指引进行报检,但是不能将目录商品范围等同于法定检验检疫商品范围,也就是说,目录之外的商品也可能是法定检验检疫商品。这是因为有部分商品的法定检验检疫要求,不是根据商品品种确定的,而是取决于商品本身的特有属性,比如商品本身属于废旧性质的,那么即使未列入目录,也属于法定检验检疫商品。《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》第四条规定,“出入境检验检疫机构对列入目录的进出口商品以及法律、行政法规规定须经出入境检验检疫机构检验的其他进出口商品实施检验(以下称法定检验)”。正如本案情形,即使进口商品未列入检验目录,但因其废旧属性,也应视作法定检验商品报检。如未报检,根据《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》规定,可处以行政处罚。类似情形还可能发生在进口旧机电产品,以及列入《危险化学品目录》的产品中。

       案例3【木质包装未报检】

某企业申报进口一批货物,但是未对木质包装进行申报,后经查验发现,货物使用了48个天然木托包装,据此,检验检疫部门对收货人进行了行政处罚。

       评析:木质包装材料与其他植物产品一样存在钻蛀性害虫等疫情风险,因此木质包装在出入境时需要接受检验检疫部门的监管,货主或者其代理人应当进行报检。但这里的木质包装,不包括经人工合成或者经加热、加压等深度加工的包装用木质材料(如胶合板、刨花板、纤维板等)以及薄板旋切芯、锯屑、木丝、刨花等以及厚度等于或者小于6mm的木质材料。值得注意的是,木质包装检疫是独立于货物检验检疫之外的监管措施,即使货物本身不属于法定检验检疫范围,只要包装材料使用木质包装的就应当进行报检,未按照规定向海关报检的或者报检与实际情况不符的,海关予以行政处罚;此外木质包装的检疫虽然独立于货物本身,但是也可能影响货物的进口,比如主管海关对木质包装违规情况严重的,在报经海关总署批准同意后,监督货主或者其代理人连同货物一起作退运处理。

      根据木质包装监管规定,进境货物使用木质包装的,应当在输出国家或者地区政府检疫主管部门监督下按照国际植物保护公约(以下简称IPPC)的要求进行除害处理,并加施IPPC专用标识,海关按规定抽查检疫,发现活的有害生物的,监督货主或者其代理人对木质包装进行除害处理;对未加施IPPC专用标识的木质包装,在海关监督下对木质包装进行除害处理或者销毁处理。出境货物木质包装应当按照《出境货物木质包装除害处理方法》列明的检疫除害处理方法实施处理,并按照《出境货物木质包装除害处理标识要求》的要求加施专用标识。

       三、海关放行后监管环节合规风险

        案例4【未经检验检疫擅自使用】

某公司从俄罗斯进口一台汽油发动机,属法检目录内产品,按规定应当在收货人报检时目的地检验后方可使用。该批汽油发动机入境后,运至上海生产基地,该公司在未向目的地检验机构申报检验的情况下将该汽油发动机开箱,并组装进雪地车样机内使用。20185月,检验检疫工作人员对该批货物进行催报时查获此案。该公司行为构成擅自使用未经检验的属于法定检验的进口商品,接受了行政处罚

       评析:商品检验检疫流程的一个特点是,进口口岸地与货物检验检疫地可分离,即除了大宗散货、废物原料、易腐烂商品等之外,有一大部分种类产品可以在进口通关放行后,运至目的地实施检验检疫,这一措施客观上加快了货物在口岸的放行速度,提高了贸易便利性,但同时,对于不熟悉检验检疫规则,或者进口环节沟通不畅的企业而言,可能会造成一种错觉,以为货物被口岸海关放行就等同于检验检疫完成;或者认为即使没有完成检验检疫,只要不将货物销售出去,企业可以自行使用。这些理解并不符合检验检疫规定,根据有关规定,列入检验检疫目录的进出口商品,进口商品未经检验的,不准销售、使用;出口商品未经检验合格的,不准出口。擅自销售、使用未报检或者未经检验的属于法定检验的进口商品,或者擅自销售、使用应当申请进口验证而未申请的进口商品的,由出入境检验检疫机构没收违法所得,并处商品货值金额5%以上20%以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。因此,进口法检商品未在目的地完成检验检疫前,仍属于海关监管货物,企业不能擅自拆箱使用,更不能对外转让或者销售。擅自使用未经检验的属于法定检验的进口商品,是比较频发的检验检疫违规情事,企业应引起充分重视。

      同样值得注意的是,如上文所述,由于木质包装属于独立的检疫监管项目,因此,进口货物如在目的地实施检疫,则在检疫完成之前,进口企业也不能随意处置木质包装,根据《进境货物木质包装检疫监督管理办法》,未经海关许可,擅自拆除、遗弃木质包装的,由海关处以3万元以下罚款。



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