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新型肺炎防控语境下海关国境卫生检疫法律风险与合规

    日期:2020-03-21     作者:杨杰(自贸区业务研究委员会、上海市汇业律师事务所)

    新型肺炎疫情爆发以来,在我国党和政府及社会各界的艰苦努力下,疫情防控工作取得积极成效。但在域外国家,日本、韩国,以及意大利、伊朗、美国等国的疫情仍处于发展之中,我国防控疫情输入性风险的压力剧增。在此方面,海关所实施的国境卫生检疫执法工作具有重要的作用。鉴于国境卫生检疫执法工作与海关的监管、征税、统计、缉私等传统职能不同,且广大的进出境企业、人员在此领域存在一定的法律风险,汇业海关法团队特对此领域的相关问题予以梳理。

    一、我国海关国境卫生检疫领域的相关执法工作

    在海关国境卫生检疫方面,海关总署为应对2020年元旦、春节的人员出入境高峰,在20191231日即发布了2019年第233号《关于提醒广大出入境人员关注国际旅行健康的公告》,以提醒广大出入境人员关注国际旅行健康。新冠肺炎疫情爆发后,国家卫健委于2020120日发布2020年第1号公告。此后,海关总署或通过自身,或者与国家卫健委联合发布了多份公告,海关总署下辖各海关也发布了一些有针对性的公告,海关在本次新冠肺炎防控领域的各项工作依法有序开展。以上公告,除了有关医疗物资迅速通关、减免税等内容之外,也有两份公告与国境卫生检疫工作直接相关。其中,海关总署、国家卫生健康委员会于2020125日联合发布的公告2020年第15号决定启动口岸防控,要求出入境人员如有特定不适症状,应当向海关主动申报并配合卫生检疫工作,如上述人员发生上述不适症状是在交通工具运输途中,则交通工具负责人应当提供个人防护用品并及时向海关报告。该公告并对出入境人员卫生注意事项,就医注意事项,以及入境人员针对特定症状的注意事项予以规定。海关总署于2020125日发布的公告2020年第16号决定重新启动出入境人员填写《中华人民共和国出/入境健康申明卡》进行健康申报的制度。根据该公告,出入境人员必须向海关卫生检疫部门进行健康申报,并配合做好体温监测、医学巡查、医学排查等卫生检疫工作。

    二、我国海关国境卫生检疫领域的海关法律体系

    海关是在出入境环节实施国境卫生检疫及其他职能的行政机关。从法律角度来说,国境卫生检疫是依据《国境卫生检疫法》及其实施细则进行的一种执法行为。在此方面,海关代表国家行使卫生主权。同时,由于国境卫生检疫工作在国际法层面依据的是《国际卫生条例(2005)》这一国际法,具体实施时既要体现国家主权和中国特色,又要兼顾国际通行规则,采取国际认可的卫生控制措施。因此,我国海关国境卫生检疫执法工作的法律体系体现为国际法和国内法两个层面。

    在国际法层面,主要体现为《国际卫生条例(2005)》《实施卫生与动植物检疫措施协议》(SPS)、《世界贸易组织贸易技术壁垒协议》(TBT)等国际条约与公约。以《国际卫生条例(2005)》为例,该条约目前有196个缔约国。在实施该条约方面,世界卫生组织(WHO)下辖的全球能力、预警和反应司负责主持和协调工作。根据《国际卫生条例》的相关规定,各国同意建立本国发现、评估和报告公共卫生事件的能力。世卫组织在实施《国际卫生条例》方面发挥协调作用,与各合作伙伴一道协助国家建立能力。此外,《国际卫生条例》还规定了在港口、机场和陆路口岸采取的特定措施,遏制向邻国传播健康危害,并防止采取不必要的旅行和贸易限制措施,尽量减少对国际交通和贸易的干扰。有关该条约在我国的具体适用问题,我国政府在加入该条例所作声明和保留的第一项中明确,《国际卫生条例(2005)》适用于中华人民共和国全境,包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。其第二项规定内容为,根据《条例》第4条第1款的规定,指定中华人民共和国卫生部为《条例》国家归口单位。各地卫生行政部门为各自管辖范围内负责实施《条例》规定的卫生当局。中国国家质检总局及各地检验检疫机构为《条例》第22条所指的入境口岸的主管当局。其第二十二条详细规定了各成员国国境卫生检疫主管当局的卫生检疫职责。同时,该条约一定条件下可以在我国直接适用。

    在国内法层面,我国海关国境卫生检疫法律体系自1873年发展至今,已经渐趋完善,形成了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章、行政规范性文件构成的国境卫生检疫法律体系。在关检融合之后,我国海关直接适用的法律共计7部,行政法规20余部,行政规章189部,更有数量庞大的海关总署及各直属海关自行制定的规范性文件。其中,国境卫生检疫领域的法律是《国境卫生检疫法》。在立法历史上,该法经第六届全国人大常委会第十八次会议审议通过,标志着中国国境卫生检疫工作进入了法制化管理的轨道。此后,分别于2007年、2009年、2018年修正并施行至今。在行政法规方面,1989年,原卫生部颁布了《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》,此后,分别于2010年、2016年和2019年经修订或修正并施行至今。除此以外,国境卫生检疫领域还存在其他行政法规,数量众多的行政规章和行政规范性文件。

    三、我国海关国境卫生检疫领域的海关法律风险

    根据法律规定,行政相对人在海关国境卫生检疫领域有义务配合海关进行体温监测、医学巡查、医学排查等卫生检疫工作,并向海关准确、如实进行健康申报。在此过程中,行为人如果不配合海关依法采取的国境卫生检疫措施,或者有其他违反相关法律规范的行为,存在民事、行政甚至刑事法律风险。相关法律规范如下表所列:

中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则(2019修正)

 

中华人民共和国国境卫生检疫法(2018修正)

国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定(2018修正)

中华人民共和国行政处罚法(2017年修正)

中华人民共和国刑法(2017修正)

第一百零九条 《国境卫生检疫法》和本细则所规定的应当受行政处罚的行为是指:
  (一)应当受入境检疫的船舶,不悬挂检疫信号的;
  (二)入境、出境的交通工具,在入境检疫之前或者在出境检疫之后,擅自上下人员,装卸行李、货物、邮包等物品的;
  (三)拒绝接受检疫或者抵制卫生监督,拒不接受卫生处理的;
  (四)伪造或者涂改检疫单、证、不如实申报疫情的;
  (五)瞒报携带禁止进口的微生物、人体组织、生物制品、血液及其制品或者其他可能引起传染病传播的动物和物品的;
  (六)未经检疫的入境、出境交通工具,擅自离开检疫地点,逃避查验的;
  (七)隐瞒疫情或者伪造情节的;
  (八)未经卫生检疫机关实施卫生处理,擅自排放压舱水,移下垃圾、污物等控制的物品的;
  (九)未经卫生检疫机关实施卫生处理,擅自移运尸体、骸骨的;
  (十)废旧物品、废旧交通工具,未向卫生检疫机关申报,未经卫生检疫机关实施卫生处理和签发卫生检疫证书而擅自入境、出境或者使用、拆卸的;
  (十一)未经卫生检疫机关检查,从交通工具上移下传染病病人造成传染病传播危险的。

 

第二十条 对违反本法规定,有下列行为之一的单位或者个人,国境卫生检疫机关可以根据情节轻重,给予警告或者罚款:

  (一)逃避检疫,向国境卫生检疫机关隐瞒真实情况的;

  (二)入境的人员未经国境卫生检疫机关许可,擅自上下交通工具,或者装卸行李、货物、邮包等物品,不听劝阻的。

  罚款全部上缴国库。

第三十条 在国境口岸突发事件出入境检验检疫应急处理工作中,口岸有关单位和个人有下列情形之一的,依照有关法律法规的规定,予以警告或者罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)向海关隐瞒、缓报或者谎报突发事件的;

  (二)拒绝海关进入突发事件现场进行应急处理的;

  (三)以暴力或其他方式妨碍海关应急处理工作人员执行公务的。

 

第八条 行政处罚的种类:

  (一)警告;

  (二)罚款;

  (三)没收违法所得、没收非法财物;

  (四)责令停产停业;

  (五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;

  (六)行政拘留;

  (七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

 

第一百一十条 具有本细则第一百零九条所列第(一)至第(五)项行为的,处以警告或者100元以上5000元以下的罚款;
  具有本细则第一百零九条所列第(六)至第(九)项行为的,处以1000元以上1万元以下的罚款;
  具有本细则第一百零九条所列第(十)、第(十一)项行为的,处以5000元以上3万元以下的罚款。

 

 

 

 

 

 

第二十二条 违反本法规定,引起检疫传染病传播或者有引起检疫传染病传播严重危险的,依照刑法有关规定追究刑事责任。

 

第七条 公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。
  违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。

第三百三十二条 违反国境卫生检疫规定,引起检疫传染病传播或者有传播严重危险的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

  单位犯前款罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照前款的规定处罚。

表一 国境卫生检疫领域行政处罚罚则体系与刑事责任规范条款

    应当指出的是,除了本次新型冠状肺炎防控工作过程中需要重视国境卫生检疫领域的海关法律风险之外,还需要注意国境卫生检疫日常执法方面的法律风险。以下,以两个案例对此予以说明:

    案例一:当事人于201882日、83日向S海关驻S出口加工区办事处申报进口两批电动平衡车(单号53392018139052XXXX53392018139058XXXX,监管方式为保税维修,原产地中国)。112日,海关工作人员在对当事人开展维修企业能力审估现场考核时,发现该两批货物未申报卫生检疫处理。当事人的行为属于入境废旧物品未向卫生检疫机关申报。其行为违反了《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第十条第一款的规定。以上事实有《监管记录》《查验记录》及照片、《调查笔录》等证据证实。

    案例二:2019418日,当事人委托某报关报检有限公司以电商贸易方式向W海关申报出口一批货物,货物名称:跨境电商商品一批。由司机容某驾驶粤ZSWXX港货车承载,该车载货清单号为5100418548XXXX423日,经W海关检查发现异常:该载货清单申报的1276项跨境电商的货物,实际均未出口,另有旧服装等(其中:旧服装168包,净重5040千克;旧鞋子164包,净重5740千克;旧包包16包,净重480千克;吊牌48箱,净重300千克;保护皮套20箱,共1000个;电源插头21箱,共3150个)共计7项物品,货值人民币54360元,出口未报关未申报卫生检疫,当事人未申报卫生检疫的行为,违反了《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第十条的规定。以上行为有《中华人民共和国W海关检查(查验)记录表》《陈述报告》《内地海关及香港海关陆路出进境载货清单》《询问笔录》、现场照片等为证。

    以上两个案例,第一个案例涉及进口废旧物品未报检,第二个案例涉及以跨境电商方式出口旧服装未报检,均违反国境卫生检疫法律规范。根据《国境卫生检疫法实施细则》第十条第一款之规定,入境、出境的集装箱、货物、废旧物等物品。在到达口岸的时候,承运人、代理人或者货主,必须向卫生检疫机关申报并接受卫生检疫。对来自疫区的、被传染病污染的以及可能传播检疫传染病或者发现与人类健康有关的啮齿动物和病媒昆虫的集装箱、货物、废旧物等物品,应当实施消毒、除鼠、除虫或者其他必要的卫生处理。两个案例中当事人的进口、出口行为违反以上法律规范。海关可以根据《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》第一百零九条第(十)项、第一百一十条的规定,结合当事人的具体违法情形予以处罚。

    四、我国海关国境卫生检疫领域海关法律风险的合规指引

    在新冠肺炎疫情仍在发展,进出口贸易领域的货物、人员、交通工具出入境面临复杂局面的情况下,进出口企业需要从企业内部自身合规制度建设出发,提高风险防范意识。首先,进出口企业管理层在非常时期应提高海关法律风险防范意识,加强企业内部合规制度中有关国境卫生检疫内容的常规审查力度。如前所述,在海关的日常执法领域,国境卫生检疫就是一块重要的执法内容。在非常时期,进出口企业更需要重视这方面的合规、守法要点。根据《国境卫生检疫法》第四条之规定,入境、出境的人员、交通工具、运输设备以及可能传播检疫传染病的行李、货物、邮包等物品,都应当接受检疫,经国境卫生检疫机关许可,方准入境或者出境。进出口企业应从组织架构、合规制度、具体参与人员等角度强调遵守法律规范及最新法规要求的重要性,在各个环节均按照海关指令配合完成国境卫生检疫工作。其次,及时跟踪我国以及主要域外国家的国境卫生检疫最新要求。新型冠状肺炎疫情仍处于不断发展变化中,包括我国在内的相关国家会不时发布有针对性的口岸措施,企业合规及法务部门相关人员应当对此予以跟踪,及时调整企业相关订单的处理以符合国境卫生检疫相关措施及其他海关措施。再次,进出口企业应当对员工进行全员培训,树立国境卫生检疫方面的合规、守法观念。应对新型冠状肺炎此类突发公共卫生事件,需要国家层面不同部门、甚至国际组织、不同国家统筹协调,但在社会层面,也需要每一个个体予以配合。在此方面,企业对其员工进行相关培训,不仅有助于企业提高自身在国境卫生检疫领域的合规、守法水平,也会对疫情的整体防控作出贡献。



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