我国目前的三大调解中，行政调解的重要性最易被忽视，其本身的性质、效力及具体程序等诸方面也亟待完善。以行政调解的效力为例，与司法调解和人民调解相比，差距便是极为明显。我国法律对法院调解协议及人民调解协议，均赋予其明确的法律效力，经人民法院主持达成的调解协议一旦生效，若一方不履行，另一方可持调解书向人民法院申请强制执行；经人民调解达成的调解协议具有法律约束力，当事人双方还可向法院申请司法确认，经司法确认为有效的调解协议具有司法强制执行力。但是，对于行政调解的效力却无法律上的明确规定，这将在很大程度上影响其在整个调解制度中的重要地位，阻碍其发挥化解矛盾、促进社会稳定的重要作用。本文试就行政调解的效力这一命题提出以下一些粗略的议论和建议。 一、行政调解的现状和问题

（一）行政调解的现行依据

我国目前尚未制定专门用来规范行政调解的法律或行政法规。有关行政调解的规定大致包括三个方面：（1）在少数行政管理领域内，法律法规将相关民事纠纷作为行政调解的对象，比如资源权属纠纷、电信纠纷、消费纠纷、医疗纠纷、离婚纠纷、因民间纠纷引起的轻微人身损害或财物损毁纠纷、专利及著作权等知识产权纠纷、道路交通事故纠纷等。（2）一些地方政府对包括行政调解在内的行政程序，或者单独就行政调解所制定的政府规章或者规范性文件，比如2008年4月9日湖南省人民政府第4次常务会议通过的《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号），2009年8月28日四川省人民政府办公厅《关于加强行政调解工作的意见》，2011年5月12日北京市人民政府办公厅《关于进一步加强本市行政调解工作的意见》等。（3）国务院为全面实施依法行政、加强法治政府建设而颁布的规定，比如国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）。

以上规定中的行政调解都是由行政主体针对民事争议所进行的行政调解。此外，自2007年8月1日起施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》针对部分行政争议规定了调解。

纵观上述有关行政调解的规定，对行政调解的效力，分别有以下几种模式。

1、仅在原则上规定可以进行调解。比如《中华人民共和国著作权法》规定，著作权纠纷可以调解。此类规定并未涉及行政调解的效力，不是本文讨论的重点。

2、对调解不成的，规定为可以向人民法院提起民事诉讼。比如《中华人民共和国专利法》规定，专利工作的管理部门可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解，调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。这种规定符合通理，亦是较为常见的。由于在调解不成的情况下也未真正涉及到行政调解的效力问题，故此类情形也不作为本文议论的重点。

3、对达成调解协议后出现的相关情形的规定，直接关乎行政调解的效力。对此，相关规定出现了几种体现行政调解效力有所差异的不同表述：

（1）明确规定达成调解协议后不履行的，当事人可向人民法院提起民事诉讼。比如《中华人民共和国治安管理处罚法》规定，对于因民间纠纷引起的轻微人身损害或财物损毁等情节较轻的违反治安管理行为，经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关在依法进行行政处罚的同时，告知当事人可以就民事争议向人民法院提起民事诉讼。《中华人民共和国道路交通安全法》规定，对交通事故损害赔偿的争议，经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。这类规定，使行政调解的效力处于最低层次。

（2）只规定调解不成可以提起民事诉讼，而未规定达成调解协议后不履行的可以提起民事诉讼。比如《中华人民共和国专利法》第五十七条规定，进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。这类规定，回避了对行政调解效力的态度。

（3）明确规定达成调解协议后应当履行。比如《湖南省行政程序规定》规定：调解达成协议的，根据民事纠纷双方的要求或者需要，可以制作调解协议书；调解协议书应当有民事纠纷双方和调解人员的签名，并加盖行政机关印章；民事纠纷双方当事人应当履行调解协议；调解没有达成协议的，民事纠纷双方可依法提起民事诉讼。其立法精神是从明确要求当事人履行调解协议的角度，来突出调解协议的法律约束力，其对行政调解效力的确认力度是较大的。这类规定虽较为少见，但是，在国家层面尚未就行政程序统一立法的情况下，作为一部具有开创意义的、全面规范行政程序的地方政府规章中的这一立法精神是值得关注的。

（二）行政调解的现行状态

1、依据法律法规开展的行政调解。

正如国务院《全面推进依法行政实施纲要》所规定的，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。这类行政调解，可以视为行政机关履行法定的职责，其调解的主体、范围、程序、时限等有法律法规为依据。

2、依政府管理职能进行的社会矛盾调解。

按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》的规定，从健全社会矛盾纠纷调解机制出发，地方各级人民政府和有关部门要把行政调解作为其重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。

3、强调衔接配套、整体联动的“大调解”工作机制。

以上海为例，各区县在保持各自特色的同时，形成了一些基本相似的做法，（1）纵向分层次建立调解网络。按照矛盾纠纷的社会影响和疑难复杂程度，分别建立区级层面的联合调解组织，街镇社会矛盾纠纷调解中心或街镇人民调解委员会，居委会、村（社区）人民调解委员会。（2）横向实现调解机制相互衔接。以司法信访综合服务窗口为平台，实现人民调解与行政调解的衔接配合，区司法局与区法院建立诉调对接工作机制，实现人民调解与司法调解的衔接。（3）建立若干个专业化调解平台。搭建起民商事、轻伤害、治安、交通事故、消费争议、劳动争议、医患纠纷、房地物业、信访代理、基层大调解等专业化调解平台。（4）落实调解力量的队伍建设。包括以人民调解委员会和人民调解员队伍为主体的基础力量，以各相关领域的行政机构、司法机构和准司法机构为主体的专业力量，以志愿者队伍、律师和调解类民非组织等为主体的社会力量。

从上述实践来看，各区基本形成的“大调解”格局，是以人民调解为平台和基础而建立的人民调解与司法调解、行政调解相互衔接配合的工作机制。有的地区为强化人民调解基础地位，调整充实大调解工作成员单位，将劳动争议、医疗纠纷、交通事故及部分治安案件、情节轻微的人身伤害和财产损害案件，逐步纳入人民调解受理范围。从社会管理创新的角度而言，以人民调解为基础的大调解值得予以肯定。但是，反观行政调解，也不无应予反思之处。实践中形成人民调解“强”与行政调解“弱”的反差，其原因主要在于两个方面，一是在法理上对行政调解的认识停滞不前，二是缺乏必要的立法。而在这两个方面中，行政调解的效力是一个非常值得研究的重要问题，因为这直接关系到行政调解制度的价值和生命力。

二、行政调解的法理探索

（一）行政调解的涵义及其性质

到目前为止，法学界对行政调解的认知不尽相同。有的认为行政调解的对象，既包括民事争议，也包括行政争议，而大多数认为行政调解只针对民事争议，不包括行政争议。对行政调解的性质，有行政行为、行政管理行为、行政处理行为以及与行政相关的行为等各种认识。对行政调解的地位，有的将其作为一种限定性制度看待，认为行政调解依附于人民调解或某种行政法律制度，有的学者认为行政调解是独立于人民调解和法院调解之间的一种调解制度。总体来说，法学界多数学者认为，行政调解一般是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，从而解决争议的诉讼外活动。同时，湖南省人民政府的地方政府规章《湖南省行政程序规定》，则从法律规范角度，将行政调解定义为是指行政机关为化解社会矛盾、维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协调处理公民、法人或者其他组织相互之间民事纠纷的活动。

（二）行政权介入私人关系原则对行政调解的影响

在传统行政法学的观念上，对于行政权介入私人事务是极为排斥的，此即所谓行政不介入原则，又被称为“不干涉民事上法律关系之原则”。其产生的主要原因，一是按照分权学说，司法权与行政权分立成为现代法治国家的重要原则，对民事纠纷的处理归属司法权，行政权不得代而为之；二是在行政法的产生与发展过程中，由于担心政府权力所特有的扩张性，防止行政权被滥用，往往秉持对行政权加以控制或限制的理念，主张政府不应过多干预私人事务。但是，由于社会不断发展带来的各种社会矛盾和社会问题的出现，基于行政不介入原则的自由放任的思想越来越不适应时代的需要。西方发达国家继实行强制性社会保险制度后，政府开始广泛地介入贸易、金融、交通、环保等过去被认为不属于行政事务范畴的领域，对于平等主体之间基于民事法律关系发生的利益纠纷，行政机关也开始逐步以中间人、调停者的身份介入。

我国在行政权与私人关系的问题上也有自身变化与反思的过程。在计划经济体制下，人们希望并习惯接受的是一个全能的政府，政府无所不包，乃至对私人事务无所不管。而在改革开放之后，尤其是探索社会主义市场经济体制之后，始终面临着如何准确科学地定位政府职能的问题，人们对法治政府的理解偏向于如何对行政权加以控制和监督，防止行政权的滥用，于是行政权力开始逐渐退出了许多私人领域，私人自治的理念广受认同，行政权介入私人关系甚至被简单地指责为与法治精神相违背，尤其是近些年来在提倡“依法维权”的口号下，到法院讨“说法”被过分地加以强调，并被作为衡量法治进步的重要标准。受此影响，行政调解的立法因“不合时宜“而停滞不前，使行政调解的范围、程序、效力等缺乏相应的法律规范，同时，许多行政机关及其工作人员或以行政调解缺乏法律依据为由，或担心一旦实施调解将身处矛盾纠纷的漩涡而难以脱身，因而对行政权力介入民事纠纷的调解活动往往持反对或消极的态度，最终导致作为解决民事纠纷的途径之一的行政调解被淡化。

（三）行政调解的效力

行政调解的效力主要是指依行政调解而达成的调解协议的效力，包括是否具有法律上的约束力以及是否具有司法强制执行力。

       《中华人民共和国人民调解法》明确规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。人们通常认为行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，当事人对所达成的调解协议，都应当依法自觉全面地履行，因此，行政调解所达成的协议，与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有法律上的约束力。当然，这是比较乐观的理解，毕竟目前尚无法律对行政调解协议的法律约束力做如此明确的规定。在现实中，行政调解所达成的调解协议与纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订的民事合同并无多大区别，当事人如果反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次经由仲裁或者诉讼程序予以解决。

此外，按照行政调解协议是否具有司法强制执行力，在理论上可分为有司法强制执行力的行政调解和无司法强制执行力的行政调解。前者是指行政调解协议生效后即具有司法强制执行力，如果当事方不依协议履行，另一方可以依据法律直接向法院申请强制执行该行政调解协议，目前各国对此类行政调解鲜有规定；后者是指调解协议生效后，如果一方不依协议自觉履行，另一方不得凭该行政调解协议直接向法院申请强制执行，即该行政调解协议不具有司法强制执行力，此种行政调解仅依赖当事人自觉履行而实现。目前，无司法强制执行力的行政调解是各国最为普遍的。

           

三、对完善行政调解效力的建议

行政调解效力的不明确及其局限性，势必影响当事人申请调解以及行政机关主持调解的积极性和信心，并将导致行政调解机制的进一步萎缩。行政调解的效力，不可能由行政机关自己创设，必须通过立法加以明确，而在立法过程中则需要考虑相关方面的因素，对不同情形的行政调解赋予其相应的效力。

（一）赋予行政调解效力时需要考虑的因素

在行政调解中，行政主体虽然是以调解的方式解决民事纠纷，但不能因此认为这种调解活动与行政权力和行政管理不无关系。行政调解效力的一个重要问题，就是要分别以行政权和司法权为基础明确行政调解与司法调解之间的边界，从这个意义上说，行政调解的效力应当和该调解活动与行政权关系的密切程度成正比。鉴于这一认识，建议在赋予行政调解的效力时，考虑以下相关因素。

1、行政主体在行政调解活动中的功能

由于行政管理的领域及各行政主体的职责不同，在行政调解活动中，行政主体发挥的功能按由弱至强的顺序，可表现为协助、协调、处理或裁判等不同的形式，其功能的强度折射出行政色彩的浓度，在相反的另一面，也体现了当事人意思自治的程度。

2、所调解的纠纷与行政管理或行政执法职能的密切程度

行政调解的纠纷一般是民事主体之间的利益对立，但有的行政调解活动是以行政管理职能为基础，甚至与行政执法相关联，比如在对专利侵权纠纷的处理过程中，专利管理部门可以根据双方当事人的意愿先进行调解，调解达成协议的，专利管理部门制作调解书，若当事人不愿调解或调解不成的，专利管理部门将就专利侵权行为是否成立依法作出认定和处理。

3、行政调解的对象和范围是否涉及公益

行政调解的启动一般是依当事人的申请，但对于一些特定公益领域内的纠纷和矛盾，相关行政机关也有责任主动介入，积极进行调解。比如《国务院关于加强法治政府建设的意见》中所强调的，对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。

（二）按照不同情形赋予行政调解相应的效力

上述相关因素，反映了行政调解活动与行政权之间的关系的密切程度，两者关系越密切，其行政效能也应更突出，具体到行政调解上，衡量其行政效能的重点就是行政调解的效力如何。因此，建议按照上述相关因素所反映的不同情形，通过立法赋予行政调解下述相应的效力。

1、司法强制执行力。包括两种途径：

（1）法律直接赋予

对于特定领域内由行政机关在依法查明事实、分清责任的前提下所作的行政调解，在确保相关行政调解机构独立、专业以及调解程序规范、公正的基础上，直接明确该行政调解协议等同于法院民事调解的效力，赋予其具有司法强制执行的效力。

（2）当事人自愿接受

参考我国的《公证法》，在调解协议中载明义务人愿意接受强制执行的承诺，当事人一旦自愿签署调解协议，则不得反悔，否则，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

2、调解协议经司法审查后赋予其强制执行力。包括两种途径：

（1）行政机关主动提交司法审查

参考我国台湾地区的做法，在当事人签署行政调解协议后，有关行政机关主动将该调解协议送交有管辖权的法院，由法院依专门程序进行审查，经法院审查并予以确认的，则赋予其等同于法院调解的强制执行效力。

（2）当事人同意提交司法审查

参考我国的《人民调解法》，经行政机关主持达成的行政调解协议，经双方当事人同意后可以向法院申请司法确认，如果法院审查认为该调解协议无效的，可以责令行政调解机构重新做出调解，法院审查确认该调解协议有效的，该调解协议即可被赋予司法强制执行力，在一方当事人拒不履行时，对方当事人可以申请法院强制执行。

3、具有一般民事合同的效力

这是行政调解所达成的协议所应当具备的基本效力。即行政调解协议在未经法定程序被依法撤销、变更或宣告无效之前，对调解协议的双方当事人而言，具有有效民事合同的法律约束力，双方当事人均应按调解协议履行，一方当事人拒不履行的，对方当事人可以向法院提起诉讼，申请法院强制执行。●