编者按：

2008年《反垄断法》正式施行，标志着中国反垄断法治建设的起步。经营者集中审查是指国家反垄断执法机构对经营者之间通过合并、取得股份或者资产、委托经营或联营以及人事兼任等方式形成的控制与被控制状态行为的审查。党的二十大报告指出，要深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法。只有深刻把握市场经济规律和监管规律，综合运用法治监管和智慧监管手段，完善执法体制机制，打造事前事中事后闭合全链条，才能全面提升监管权威和监管效能。为落实要求，2022年8月1日，五地试点委托经营者集中审查应运而生。市场监管总局统筹考虑经济水平、地理位置、案件分布和人员配备等因素，选取北京、上海、广东、重庆、陕西五省市市场监管部门作为试点，审查范围辐射全国重点经济区域，更好地服务国家经济发展战略全局。

自2008年起至2024年底，中国审查并办理了大量的经营者集中申报案件，自首篇《中国经营者集中反垄断审查执法分析报告（2018）》发布于《竞争法律与政策评论（第2卷 2019年）》始，每年均发布经营者集中反垄断审查执法分析报告于《竞争法律与政策评论》。《竞争法律与政策评论》由上海交通大学竞争法研究中心、上海法学会竞争法研究会共同主办，由国务院反垄断专家王先林任主篇，法律出版社出版。经营者集中反垄断审查执法分析报告在业内具有较高知名度和影响力，《竞争法律与政策评论》今年因故停止出版。故将《中国经营者集中反垄断审查执法分析报告（2024）》作为反垄断与反不正当竞争专业委员会集体研究成果，以供大家学习参考。 

一、违法实施经营者集中执法案例分析

相比2023年，2024年度新增了3起违法实施经营者集中的案例，分别为：“上海海立与海尔空调设立合营企业郑州海立未依法申报违法实施经营者集中案”（“上海海立与海尔空调新设合营企业案”）、“茂名市城乡建设投资发展集团有限公司收购广东众源投资有限公司股权未依法中报违法实施经营者集中案”（“茂名城建收购众源投资股权案”）及“西安隆基氢能科技有限公司与深圳市禾望电气股份有限公司设立合营企业未依法申报违法实施经营者集中案”（“隆基氢能与禾望电气新设合营企业案”），包含家用电器、配电及电气等3个行业，具体行业分布如下图表所示： 

序号	案件名称	行业	处罚金额
1	上海海立与海尔空调 新设合营企业案	家用电器行业	上海海立：150万元 海尔空调150万元
2	茂名城建收购 众源投资股权案	配电行业	茂名城乡建设： 175万元
3	隆基氢能与禾望电气 新设合营企业案	电气行业	西安隆基：70万元 深圳市禾望：70万元

 

以上三起因未依法申报经营者集中而受到行政处罚的案件各具特点，其中两起属于新设合营企业类案件，一起属于股权投资类案件，且市场监管总局在三起案中均未认定相关集中行为具有排除、限制竞争的效果。

具体而言，上海海立与海尔空调新设合营企业案系《反垄断法》修改后首例未依法申报经营者集中案。上海海立与海尔空调在新设郑州海立合营企业时于申报获批准前实施集中，违反了《反垄断法》第二十六条的规定。最终，考虑到本案当事人系首次违法，且建立并有效实施完善的经营者集中反垄断合规制度等因素，市场监管总局决定对上海海立处以150万元罚款，对海尔空调处以150万元罚款

茂名城建收购众源投资股权案中，茂名城建通过股权收购的方式取得众源投资的控制权，该申报最初由广东省市场监督管理局审查，但是众源投资在执法机关审查受理后公示阶段，即已完成股权变更登记，违反了《反垄断法》第三十条。最终市场监管总局综合考虑本案不具有从重处罚情形，同时考虑到茂名城建及其关联企业此前未因未依法申报受到过行政处罚，能够积极配合调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料，建立并有效实施反垄断合规制度，决定给予茂名城建175万元罚款的行政处罚。

隆基氢能与禾望电气新设合营企业案中，系参与集中的经营者主动向市场监管总局报告违法事实而受到处罚的案件。该案中两经营者新设合营企业并取得共同控制权，且参与集中的经营者营业额已经达到相关申报标准，但是在新设合营企业注册成立前未向市场监管总局申报，违反《反垄断法》第二十六条规定。最终市场监管总局综合考虑本案不具有从重处罚情形。同时，考虑到经营者能够在执法机构发现前主动报告违法事实，双方及关联方此前未因未依法申报受到过行政处罚，建立并有效实施反垄断合规制度，决定分别给予隆基氢能和禾望电气各70万元罚款的行政处罚。 

二、对英伟达涉嫌违反限制性条件开展调查案例分析

2024年12月9日，因英伟达公司（“英伟达”）涉嫌违反《中华人民共和国反垄断法》及《市场监管总局关于附加限制性条件批准英伟达公司收购迈络思科技有限公司股权案反垄断审查决定的公告》（市场监管总局公告﹝2020﹞第16号），市场监管总局依法对英伟达开展立案调查。

英伟达与迈络思公司（“迈络思”）于2019年3月10日签署协议，英伟达拟收购迈络思全部股份。集中完成后，迈络思成为英伟达的全资子公司。经市场监管总局审查，英伟达和迈络思在数据中心服务器和普通以太网适配器商品市场上存在纵向关系，在图形处理器加速器（“GPU加速器”）与专用网络互联设备、GPU加速器与高速以太网适配器等两组商品市场存在相邻关系。本案商品的相关地域市场界定为全球。

根据旧《反垄断法》第二十七条规定，市场监管总局从参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力、相关市场的市场集中度、集中对下游用户企业和其他有关经营者的影响等方面，深入分析了此项经营者集中对市场竞争的影响，认为此项集中对全球和中国GPU加速器、专用网络互联设备和高速以太网适配器市场，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，并决定附加限制性条件批准此项集中，要求英伟达、迈络思和集中后实体履行如下义务：

（1）向中国市场销售英伟达GPU加速器与迈络思高速网络互联设备时，不得以任何方式强制进行搭售，或者附加任何其他不合理的交易条件；不得阻碍或限制客户单独购买或使用上述产品；不得在服务水平、价格、软件功能等方面歧视单独购买上述产品的客户；

（2）依据公平、合理、无歧视原则向中国市场继续供应英伟达GPU加速器、迈络思高速网络互联设备和相关软件、配件；

（3）继续保证英伟达GPU加速器与第三方网络互联设备、迈络思高速网络互联设备与第三方加速器的互操作性；

（4）继续保持迈络思高速网络互联设备点对点通信软件和集合通信软件的开源承诺；

（5）对第三方加速器和网络互联设备制造商的信息采取保护措施；

（6）保密信息；

（7）保密信息。

限制性条件自生效日起6年后，交易双方和集中后实体可以向市场监管总局提出解除条件的申请。市场监管总局将依申请并根据市场竞争状况作出是否解除的决定。未经解除，交易双方和集中后实体应继续履行限制性条件。

截至目前，市场监管总局仍未公开对英伟达的调查进展。 

三、最新立法评述和对未来执法的展望

（一）《国务院关于经营者集中申报标准的规定》修订

2024年1月，新修订的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》公布，并于公布之日起施行。

新标准主要作出如下修订：一是将参与集中的所有经营者上一会计年度的全球合计营业额标准，由超过100亿元人民币提高至超过120亿元人民币；二是将参与集中的所有经营者上一会计年度的中国境内合计营业额标准，由超过20亿元人民币提高至超过40亿元人民币；三是将参与集中的所有经营者中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额标准，由现行均超过4亿元人民币提高至均超过8亿元人民币。

新标准将经营者集中申报的门槛进行了一定幅度的提高，有助于降低经营者集中的制度性交易成本，稳定市场预期，激发经营主体活力，促进投资并购。新标准体现出经营者集中领域的反垄断执法更加注重增强监管执法效能，提高审查效率，聚焦重点问题实施精准监管，将执法重点更多地聚焦于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。

此外，市场监管总局也已明确经营者集中简易案件“双二十”的内部工作要求，即从企业申报到正式受理原则上不能超过20天，从正式受理到审结原则上不能超过20天，超过的话系统将予以提醒，经办人员也要解释说明，从而为企业提供更加清晰、稳定的监管预期。这也是经营者集中领域的反垄断执法更加注重提高审查效率、增强执法效能的体现。 

（二）《市场监管总局办公厅关于完善经营者集中反垄断合规风险提示机制的通知》发布

2024年2月6日，《市场监管总局办公厅关于完善经营者集中反垄断合规风险提示机制的通知》正式对外发布。

该通知规定，在现有经营者集中风险提示机制的基础上，进一步拓展提示覆盖范围，通过国家企业信用信息公示系统填报年度报告等环节及企业开办、政务服务等应用移动终端，对达到经营者集中申报标准的经营主体，以弹窗等形式提示经营者集中申报义务及未依法申报可能产生的法律责任。探索利用国家企业信用信息公示系统企业年度报告营业额数据，针对性开展风险提示。

此外，部分地方市场监管部门也针对经营者集中反垄断合规风险提示机制印发规定，例如重庆市市场监管局于2024年4月发布《经营者集中提醒敦促函》，对于经营者存在未依法申报、违反审查决定等违法实施经营者集中风险的，提醒敦促经营者做好相关风险的预防和整改。

上述规定作为经营者集中领域法规政策的配套机制，有助于将监管关口前移，从源头预防经营者集中领域的违法行为，体现出经营者集中领域的反垄断执法更加注重事前监管，同时注重经营者集中规定的宣贯实施，服务经营主体合规发展，而不局限于事后的追责处罚。 

（三） 《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》发布

2024年8月16日，市场监管总局反垄断执法二司发布了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》（“《征求意见稿》”），2025年3月25日，《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》（“《基准》”）正式发布。

《基准》系我国反垄断执法领域首部针对行政处罚裁量权行使的专门规范文件，具有较高的指导意义。全文采取条文规定与典型案例相结合的形式，共计18条，附设案例7个。在具体内容层面，《基准》对行政处罚裁量的适用情节、裁量步骤及罚款幅度进行了细化和明确，围绕是否具有排除、限制竞争效果，以及不同的从重、从轻、上调、下调情形，设定了相应的处罚金额计算规则。比如根据违法实施经营者集中情节，分阶次确定初步罚款数额。对于不具有排除、限制竞争效果的，初步罚款数额为二百五十万元；具有从轻情形的，初步罚款数额为一百万元；具有从重情形的，初步罚款数额为四百万元。对于恶意违法行为和特别恶劣的违法行为，《基准》还设置了顶格处罚和加倍罚款。

相比于2024年发布的《征求意见稿》，除对部分条文语言逻辑作出调整外，正式发布的《基准》在违法实施经营者集中的处罚规则上也进行了调整。具体而言，在《基准》第十二条中，删除了《征求意见稿》中关于对具有排除、限制竞争效果的违法实施集中行为设定500万元最低罚款限额的规定，一定程度上减轻了对该类经营者的罚款力度；同时，在《基准》正式文本中，删除了原《征求意见稿》第十六条有关“处罚公开”的规定，实质上在处罚后续处理环节上弱化了对外公开的强制要求

从《征求意见稿》到《基准》的正式发布，我国反垄断执法机构在制度建设上进一步明确了经营者集中案件处罚裁量的标准和程序，有助于更好保护经营者合法权益，稳定经营者预期；有助于亮明规则，强化反垄断制度威慑，引导企业增强经营者集中合规意识和能力；有助于一体推进“事前合规、事中审查、事后追责”的经营者集中常态化监管，打造市场化、法治化、国际化一流营商环境。 

（四）《简易案件反垄断审查申报表》《简易案件公示表》修订

2024年9月14日，市场监管总局发布了关于修订发布《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》《经营者集中简易案件公示表》的公告。

根据新修订的《简易案件反垄断审查申报表》、《简易案件公示表》来看，申报人需要提交的材料从3份减为2份，原则上仅需提交保密版申报表和公示表，申报表中需要提交的信息从44项减少为38项，同时有关要求更规范明确，表格结构更完善合理、逻辑性更强，能够极大提高申报人填报的便利性和申报效率。

新修订后的《简易案件反垄断审查申报表》与《简易案件公示表》极大简化了简易案件申报材料，有利于降低经营主体进行经营者集中申报的时间和资金成本，整体提升投资并购便利化水平。同时，亦有益于优化涉企服务，进一步促进投资并购有关政务服务标准化、规范化、便利化；在此基础上，我国将进一步健全经营者集中分类分级审查制度，提升经营者集中审查质效，为各类经营主体创造更加公平、更有活力的市场环境。 

（五）《横向经营者集中审查指引》发布

2024年12月20日，市场监管总局正式发布《横向经营者集中审查指引》，系我国首此针对经营者集中审查发布的专项指引文件。

《横向经营者集中审查指引》采用条文与典型案例相结合的编纂体例，全文共设十二章、八十七条，并辅以二十九则具有代表性的案例，内容涵盖总则、证据材料、相关市场界定、市场份额与市场集中度、单边效应、协调效应、潜在竞争、市场进入、买方力量、效率因素、其他竞争因素以及执法责任等多个方面。

此次修订的重要亮点体现在以下几个方面：首先，在证据材料部分，明确强调在评估经营者集中是否具有排除、限制竞争效果时，可以将体现集中者具有“排除、限制竞争”交易目的的内部文件、业务表现报告等主观性资料作为认定该项集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的依据；其次，进一步细化横向集中情形下的相关市场界定标准，强化对产品替代性、地域界限、市场结构及动态竞争因素的综合考量；第三，确立相关市场“开放处理”规则，规定在相关市场界定存在多种可能性时，反垄断执法机构可以结合集中情况和竞争分析的需要综合考虑不同相关市场界定下的情况，将相关市场界定作开放处理；第四，建立基于市场份额与市场集中度的量化分析指标体系，通过赫芬达尔-赫希曼指数（HHI）等工具明确“安全港”标准；第五，对市场数据资料的提供提出了更高标准，要求所提供资料具备全面性、准确性、真实性，确保评估基础的实证性与客观性；第六，正式明确并细化了横向经营者集中中的单边效应与协调效应的判断标准；第七，明确了潜在竞争、市场进入、买方力量和效率等竞争分析的重要考量因素，鼓励从多个层面进行对横向经营者集中的竞争分析，并为参与集中方提供了效率抗辩的思路；第八，明确经营者提出破产抗辩的适用条件及构成要件；最后，新增对政府补贴的审查制度，将参与集中的经营者获得的国内外政府补贴可能造成的排除、限制竞争影响纳入审查考量范围。 

（六）未来执法的挑战

1. 集中执法与监管俘获

经营者集中是市场配置资源的重要机制，而经营者集中审查机制则旨在通过事前审查，防止市场力量过度集中，维护公平竞争秩序和消费者福利。据统计，我国《反垄断法》实施以来，累计有6000余件经营者集中执法案件，其中附加限制性条件批准60余起，禁止经营者集中3起。

然而目前以及未来执法实践中需警惕监管俘获（Regulatory Capture）的新型风险。监管俘获并非指人员腐败，而是企业为了自身利益推动执法，使得执法部门成为企业商战的工具。比如先声药业收购托毕西药业股权收购案中，交易本身未达到经营者集中申报标准，但是托毕西自愿提出申报，最终市场监管总局作出附加限制性条件批准决定，并由此引发后续对该决定的行政复议、行政诉讼。事实上，该案双方就股权转让争议已进行了多起仲裁、诉讼、行政执法投诉，也引发了相关的行政执法处罚。当然，该案中的行政处罚执法和经营者集中审查决定具有自身的正当性，但也与企业的商战目的和为阻止股权转让交易的利益驱动相重叠。行政执法资源自身具有稀缺性，应当投入到保护竞争和保护消费者利益的公共目标执法中，如果避免公共目标执法演变为企业商战工具，是一个新的挑战。

2. 集中执法与国际形势

由于国际形势的复杂多变，跨国商业交易所带来的经营者集中审查执法压力也在不断增加。根据《反垄断法》第二条规定，对于中华人民共和国境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，也需要严格受到执法机关的监管。

最近备受瞩目的长江和记实业有限公司与贝莱德签署巴拿马港口的交易，因涉及全球港口的控制权变更，虽然交易发生于境外，但是如果该交易可能会实质性对中国市场产生排除、限制竞争的影响，中国执法机构也将依法对其进行审查。2025年3月28日，市场监管总局官网发文表示，将依法对长和港口交易进行审查，保护市场公平竞争，维护社会公共利益。实际上，反垄断执法机构需要始终平衡执法目标与国家政策、国际形势，从而让《反垄断法》成为保护中国市场乃至全球市场公平竞争的法律工具，也对执法机构提出了较大挑战。

 

编写：上海律协反垄断与反不正当竞争专业委员会（第十二届）

执笔人：林文、潘志成、黄凯、陈云开、陆如一、祁达、顾正平、柴志峰、陈凯、池名、陈奇新、陈申军、程远、陈元熹、陈智、池振华、曾昭旺、窦步宇、单月、房星光、冯昕晴、郭蔚、贾维恒、劳嘉馨、陆利锋、李茂、李明、莫英、马云涛、沈澄、王晶、王任佳、王志臻、徐明妍、徐旭、于承伟、姚华、杨莉、尹腊梅、杨如意、张程博、朱德宝、邹季强、张磊、张丽群、张榕强、张士海、张禕辰、左由章、任炳吉等50名委员；干事陈懿、耿婷、黄克、刘宣滟、裘一凡等5人。

审核：林文（广东华商（上海）律师事务所）