2025年4月29日下午，上海律协城市更新（征收）专业委员会（以下简称城更委）和上海律协房地产专业委员会（以下简称房产委）联合举办了房地产与城市更新交叉融合前沿问题研讨会（以下简称研讨会）。研讨会在上海邦信阳律师事务所（以下简称邦信阳所）举办，由城更委李维世副主任主持。房产委副主任袁晓东、城更委委员李刚、房产委委员赫少华、城更委委员吴华彦分别围绕房地产与城市更新领域的交叉疑难问题进行了主题演讲；城更委委员朱守侠、高原，房产委委员张春潮、王辉，聚焦城市更新涉房地产疑难问题，进行了圆桌讨论。

一、袁晓东：城市更新模式多元化的若干思考

（一）上海城市更新的核心任务

近年来，随着市场对城市更新的认知持续深入，房地产市场的动态变化使得城市更新中商品住房开发标准日益严苛。目前，上海市城市更新聚焦多项核心任务：在人居环境方面，通过老旧小区改造、社区功能完善等举措实现提质；产业空间上，推动园区转型升级、培育新兴产业集群，促进升级；存量产业用地则通过用途转换、复合开发等方式实现转型升级；商务集聚区与传统商圈借助业态创新、场景重构优化功能；同时大力推进公共服务设施与市政交通设施改造，精心修缮活化保护建筑，并着力构建高品质公共空间网络。

（二）一二级联动城市更新项目案例分析

袁律师结合两个典型的一二级联动城市更新项目案例，深入剖析市场化主体参与城市更新所面临的新挑战。在现有案例中，或通过政府主导下的企业参与方式，或通过政企联合成立项目公司的方式，一级开发者负责前期征收补偿、拆迁安置及土地整理。土地整理完成后通过招拍挂程序确定二级开发权。其中，可能会发生政策风险，包括土地政策调整等对项目进度造成影响；资金风险，包括因一级开发周期长所导致的资金占用风险；市场风险，包括房地产市场下行导致的市场波动等。

（三）城市更新法律服务要点

袁律师强调，律师在为市场化主体提供城市更新项目法律服务时，不仅要敏锐识别现行法律框架下的风险点，更需立足项目全局，结合城市规划调整趋势、政策导向变化、市场需求演变等因素，为客户制定可持续性的法律解决方案，前瞻性地考量未来发展方向，提前布局法律风险防控体系，助力项目在动态发展中始终保持合法合规，实现经济效益与社会效益的平衡。

 

二、李刚：城市更新（征收）中房地产物权问题探讨

（一）从拆迁到征收的房地产物权问题探讨

李刚律师开篇聚焦房地产物权在政策转型中的关键变化，深入剖析从拆迁到征收时代的物权争议焦点。李律师指出，传统拆迁模式下，开发商凭借拆迁许可证实施拆迁，这种市场化主体主导的行为与居民基于房产证享有的物权存在天然矛盾。而征收政策的革新，由政府直接作出征收决定，通过法定程序明确征收范围、补偿标准，从法律层面重构征收秩序，从根本上化解了这一矛盾。

（二）案例：自然人甲某诉某区住房保障和房屋管理局征收补偿协议

李律师分享了以下案例：甲某是私房产权人，该房屋被征收，故2005年甲某与某区住房保障和房屋管理局（以下简称某房管局）签订征收补偿协议。但某房管局未履行安置房屋过户及补偿款交付的合同义务。面对甲某的质疑，某房管局抗辩，甲某90岁的叔叔一直居住在该房屋内，至今未搬离。而征收补偿协议约定的是搬离后支付补偿款；搬离后6个月内办理安置房进户手续。此前甲某起诉其叔叔排除妨害，但法院认为征收补偿协议已经签订，甲某对被征收房屋的权利已消灭，甲某与排除妨害案件无直接利害关系，并裁定驳回起诉。

（三）房屋征收补偿协议签订后却无法取得征收补偿利益的困局

结合上述案例，李律师探讨了被征收房屋产权人在签订征收补偿协议后是否有权提起排除妨害之诉；若认定房屋产权人丧失对被征收房屋的权利，能否在排除妨害之诉中追加征收事务所；以及贯彻先补偿、后搬迁规定的难度等问题。

李律师认为，城市更新和征收过程中的房地产物权变更，往往会引发错综复杂的法律问题，涉及行政、民事等多领域法律关系，亟需多部门协同配合、多方力量共同参与。在此背景下，律师需充分发挥专业优势，依据个案实际情况，量身定制切实可行的争议解决方案，为城市更新与征收工作的依法依规推进保驾护航。

 

三、赫少华：城市更新中存量工业用地转型路径探究

（一）上海产业用地的现状

根据《上海市产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动工作方案》，目前上海工业、仓储、研发三类产业用地存量达728平方公里，结合规划和产业发展导向，将对A、B类用地提出城市更新、提容增效等鼓励激励方案，对C、D类用地制定土地收回、收储、减量化、城市更新等处置方案，以盘活利用低效用地，优化产业空间布局。因此区域产业规划直接决定产业用地转型方向，并且对配套的土地规划调整、税收优惠等政策均将产生影响。

（二）产业用地在城市更新中的转型发展

《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》明确应将城市更新融入国土空间规划体系，鼓励用地功能转换兼容；《上海市城市更新指引》也提到规划为产业用地的城市更新项目，应当按照产业用地高质量利用相关规定实施，完善产业绩效、土地退出等全生命周期管理要求。应综合采取各类措施对低效产业用地实施“一地一策”分类处置。鼓励通过协议转让、物业置换、园区平台回购、节余土地分割转让和节余房屋租赁等方式，盘活低效产业用地。律师需深度研读城市更新与产业用地政策体系，明晰各区域产业规划，为客户规避因规划不符引发的投资并购风险。

（三）低效产业用地盘活案例分析

通过分析现有案例，赫律师对低效产业用地盘活的各种路径进行了归纳。赫律师还指出，根据《上海市城市更新条例》的相关规定，更新统筹主体需组织产权归集与土地前期整理，实操中常面临多主体权属复杂、利益协调难度大等问题。当前上海城市更新与产业用地转型路径呈现多元化趋势，涵盖自主更新、联合开发等模式，律师需密切关注规划调整、产业政策动态及交易结构合规等风险，可在政策研究、产权架构设计、合规审查等多环节提供全流程法律服务。

 

四、吴华彦：城市更新中房地产租赁问题探讨——以非住宅征收补偿争议为视角

（一）上海城市更新下非住宅征收补偿争议纠纷现状

《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》强调以区域更新为重点，分层、分类、分区域、系统化推进城市更新，提出综合区域整体焕新、人居环境品质提升、公共空间设施优化、历史风貌魅力重塑、产业园区提质增效和商业商务活力再造6项行动。

当前非居住房屋征收引发的租赁纠纷高发于产权人与承租人间，呈现案件量大、标的额高、矛盾尖锐的特征。究其根源，该类型案件在地方性法规、规章及规范性文件的细化层面仍存在探索空间，同时上海高院尚未形成体系化的裁判指引框架，不同法院在审理同类案件时，对法律适用的理解和把握存在一定差异。

（二）非住宅房屋的征收补偿对象与补偿范围

吴律师指出，从公共利益与征收效率、现行法律变迁路径、法律关系相对性分析，非住宅房屋的征收补偿利益的指向对象有且仅有房屋产权人。非住宅房屋征收补偿范围包括房屋及添附物的价值、经营价值、附带性损失以及补偿外的奖励。

（三）非住宅房屋征收补偿利益分配的基本原则

目前上海非住宅征收补偿纠纷案件的案由多为房屋租赁合同纠纷，因此，承租人要求“分割征收补偿”的诉求实质应被认定为合同解除后的损失赔偿请求权。而对于该损失赔偿，应遵从合同“有约定从约定”的原则，在双方实际并无合同约定时，承租人若主张其因合同解除而产生客观损失，则应就相关事实情况进行充分举证。

就征收补偿范围内的各补偿项目，吴律师认为，承租人需要证明其存在“变更营业执照”“及时搬迁”等事实行为，或证明其存在“完成房屋装饰装修工作”“添附设备”等事实行为，方能够获得对应的费用补贴或补偿。在界定停产停业损失时，承租人的生产经营会因征收行为受到影响，同时产权人的出租行为也会受到影响，被征收房屋的经营价值也会受到影响，故实践中存在多种处理方式。

（四）难点问题与解决建议

吴律师呼吁建立标准化操作口径，一方面建议通过普法宣传提升承租人对征收补偿权益的认知，从源头上降低诉累；另一方面强调征收单位需规范补偿方案、公告及协议文本，法院亦应统一裁判标准，以此推动非居住房屋征收补偿领域的规范化进程。

 

五、圆桌讨论

城更委委员朱守侠、高原，以及房产委委员张春潮、王辉，共同聚焦城市更新涉房地产疑难问题，展开了深度的探讨。圆桌讨论由房产委委员赫少华主持。

（一）城市更新土地一级开发阶段的疑难问题

在土地一级开发阶段，一旦前期项目搁浅，开发主体前期投入成本难以保障，一级开发主体将面临融资困难、退出机制缺位、政策与市场变动频繁等痛点。因此，应当注意规范前期投入机制、探索实行第三方资金托管，在前期协议中明确退出触发条件与补偿条款，采用多阶段分周期投入方式，同时创新融资模式以分散资金风险。

（二）征收过程中产权碎片化问题

城市更新中的产权碎片化是指在城市更新项目所涉及的区域内，土地或房产的产权被众多不同的主体所持有，呈现出分散、零碎的状态，故而难以进行产权归集和集中谈判。参与讨论的各位律师就能否灵活地采用政府土地收储的方式，由政府收储后将开发经营权赋予国企，通过国企与民企合作，以租金为底层资产开展金融创新等思路进行了深入的讨论。 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

供稿：上海律协城市更新（征收）专业委员会
        执笔：李维世  上海誓维利律师事务所