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针对武汉“封城”可能包含的措施与紧急状态下“无法律”的一些思考

    日期:2020-02-05     作者:张元(社会公益与法律援助业务研究委员会、上海市震旦律师事务所)

       引语:为全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作,有效切断病毒传播途径,坚决遏制疫情蔓延势头,确保人民群众生命安全和身体健康,现将有关事项通告如下:
   自2020年1月23日10时起,全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营;无特殊原因,市民不要离开武汉,机场、火车站离汉通道暂时关闭。恢复时间另行通告。
   恳请广大市民、旅客理解支持!
   武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部
   2020年1月23日

       这是武汉市发布官方全文,对于目前“新冠肺炎”的一项防控措施。针对此,上海目前也采取了一些必要的防范措施,那么,作为法律人,对此的理解如何呢?
       一、首先来厘清一些法律法规:
       《突发公共卫生事件应急条例》第二十三规定,……必要时,对人员进行疏散或者隔离,并可以依法对传染病疫区实行封锁。
       我认为这里的“依法”并不是仅指条例本身,应当广义的理解“法”也就是包含规则和措施,即在紧急时可以依据我国现行的各种法律、法规。
       所谓"封城”可能包含以下一些措施:
       1、根据《突发事件应对法》,“封城”可能是封锁有关公共场所、道路。以及人员相对密集的地区,相关工作人员可以查验现场人员的身份证件,限制有关公共场所内的活动,以及必要的手段如测量体温、登记人员信息,必要的留置观察等。
       2、根据《人民警察法》17条的理解,“封城”可能是交通管制。可以在一定的区域和时间,限制人员、车辆的通行或者停留,可能是现场管制。公安机关的人民警察可以采取必要手段强行驱散,并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。
       3、根据《道路安全法》,“封城”可能是限制交通措施的决定,或者交通管制。
       那么,上海会不会封城呢?我的理解是:目前在高速道口进行每车必检理解为“封城“是对交通道口管理相关措施的误解。“封城”并不是法律用语,而是依法对可能的传染病疫区实行封锁的描述或归类。媒体之所以用“封城”二字,是传播或者引起公众关注的需要。“封城”二字可以涵盖各地的依法采取的措施。
       二、紧急时无法律的含义
       紧急时无法律也可以理解“必要时无法律”。这句法律格言产生于中世纪教会法,基本含义是:在避免紧急状态下所带来的危险,可以实施法律在通常情况下所禁止的某种行为,以免紧急状态所带来的危险,其正当性来源于对人性的体谅。
       通常人们理解“紧急时无法律”时,适用条件和范围是有限的,比方说正当防卫或紧急避险。问题是国家政府为了国家,或者公共利益需要,是否可以采取法律尚没有规定的措施?我们可以从国务院议事协调机构的职能理解“紧急时无法律”的含义。《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条规定,“国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构”,“国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项,经国务院同意,由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下,经国务院同意,国务院议事机构可以规定临时性的行政管理措施。”
       从个人观点,国务院议事协调机构可以经过国务院同意,可以规定临时性的行政管理措施,其他国家机关当然可以经过国务院同意采取临时性的强制措施。在特殊或者紧急的情况下,犹豫可能丧失胜利机会;犹豫可能使国家、人民利益遭受更大的损失。因此,紧急时无法律应当包括私权与公权的行使。
       紧急时无法律 , 并不意味着紧急时没有法律或者不存在法律 , 而是意味着法律认可在不得已的紧急状态下牺牲一种法益保护另一种较大或同等的法益。关于法律格言说:“紧急时无法律。”是说人们在紧急状态下采取紧急避险行为可以不受法律处罚。同样,我们也可以扩张解释这个答案:即这里的人们,包括国家机关。这样就可以从法律的角度来审视这次疫情下,国家政府采取的一系列措施实为必要,在针对可能发生的重大灾害前,舍弃一些人的自由也是法律价值的体现。法律是在正常的人类生活状态下维持秩序的工具,在这些正常的状态下,人类行为受到各种条件的限制,这些限制也是法律得以发挥作用的基础,一旦面临战争、灾难等特殊事件,常规的限定被打破了,法律所作用的基础也就不同了,这时的行为就不能用出于原来限定之下的法律来进行合法或非法的判断。



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