2025年4月25日下午，由中联全国项目开发与城市更新专委会主办、上海律协城市更新（征收）专业委员会协办、中联上海项目开发与城市更新专委会承办的“城势焕新·法智赋能”城市更新法律实务研讨会在上海中联律师事务所圆满举行。本次研讨会聚焦城市更新领域的政策动态、法律实践与创新模式，特邀上海、北京、苏州三地律师分享实务经验，吸引了众多行业专家及法律从业者参会，共探城市高质量发展的法治路径。

本次活动由中联上海办公室合伙人甘妮娜律师担任主持，上海律协城市更新（征收）专业委员会主任、北京炜衡（上海）律师事务所合伙人马永健致开幕词。马永健主任提到，城市更新正在各地如火如荼地进行中，本次研讨会聚焦沪、京、苏三地城市更新的特点，通过多维视角及多地实践探讨城市更新的前沿议题，期待本次讨论能为行业实践注入创新活力与破局动能。

 

北京：多元共治驱动可持续更新  

中联北京办公室合伙人齐集律师以北京市城市更新模式为样本，解析政策导向与实施成效。从政策框架到典型案例，齐律师通过介绍首钢园、隆福寺等工业遗址转型案例，系统阐述了北京以“减量发展”为核心，通过“留改拆”并举、街区更新试点等举措，探索出的“政府主导+市场运作+公众参与”多元共治模式。

北京城市更新的核心特点体现在三方面：一是文化传承与创新并重，如南锣鼓巷、前门大街片区采用“修旧如旧”原则，在保留历史风貌的同时引入现代业态；二是绿色可持续发展，在老旧小区改造中强制要求节能建材、光伏设施配套，推动低碳更新；三是数字化赋能与产业升级，首钢园从钢铁厂蜕变为冬奥赛场与数字科技园区，798艺术区转型为当代艺术地标，实现工业遗址与新兴产业的有机融合。

在主体协作层面，北京形成了“政府统筹、企业差异化参与、公众深度介入”的机制：政府通过专项基金、简化审批提供支持；国企主导首钢园等大型综合项目，民企聚焦社区微更新，外企引入绿色建筑技术；“街乡吹哨、部门报到”机制则有效解决群众诉求超万件，满意度达90%以上，为多元共治提供了实践范本。

 

苏州：制度创新破解更新难题  

江苏剑桥颐华律师事务所朱唐盛律师系统解析了苏州城市更新的法律实践与制度创新。作为全国首批城市更新试点，苏州2025年出台《苏州市城市更新条例》（江苏省首部城市更新地方性法规），以“盘活存量、低效再开发”为核心，形成了多项特色制度。

在老旧专业市场改造领域，苏州针对产权复杂、危房隐患等难题，创新“项目尽调+危房整治+更新改造”联动机制。例如，在纺织品市场转型中，通过梳理历史产权档案、核查实际权利人，破解“登记主体与实际使用人不一致”的历史遗留问题；同时设计市场化协商与行政程序双轨方案，对拒不配合的业主，通过危房安全鉴定、公益诉讼等路径推动改造，既保障商户权益，又避免行政强制引发的矛盾。

拆迁补偿创新是苏州的另一亮点。“安置房回购”模式通过“安置补偿协议—虚拟拿房协议—国企收购合同”三重协议衔接，以市场价收购被拆迁人安置房权益，既让被拆迁人灵活兑现收益，又避免安置房闲置浪费；房票可兑现金政策则配套标准化审查流程，律师全程参与转让、继承见证，防范主体资格认定错误（如未成年人、继承人遗漏）等风险。

立法层面，《苏州市城市更新条例》的“低效用地分割转让”“公积金支持自主更新”等制度极具突破性：允许企业将低效产业用地节余部分分割转让，鼓励“垂直园区”“工业上楼”；业主自主更新可提取公积金支付成本，市政设施新增建筑量不受容积率限制，为存量资源激活提供了制度保障。

 

上海：法律服务赋能城市更新全周期  

上海市律师协会城市更新（征收）专业委员会副主任、上海中联律师事务所合伙人武顺华律师以“城市更新法律服务实践与发展趋势”为题，系统介绍了上海的政策框架、典型类型与争议解决案例。

一、政策框架与核心任务  

上海以2021年《上海市城市更新条例》及2022年《上海市城市更新指引》为纲领，构建“一个地方性法规+三个配套文件”的政策体系，聚焦六大核心任务：老旧住房持续更新、存量产业用地转型升级、商务集聚区与传统商圈升级、公共服务与市政交通设施提标改造、保护建筑修缮活化、公共空间品质提升，实现更新对象全覆盖。

二、典型更新类型与案例  

1. 城中村改造：2014年启动首批49个项目，截至2023年4月已批62个，计划2032年全面完成，涉及10.9万户、682个地块。其中，中交城投青浦新凤溪项目作为上海最大城中村改造项目，用地1272亩，涉及1829户居民及62家企业，通过资金封闭运作、协议出让土地等政策支持高效推进。  

2. 旧区改造：徐汇东安项目作为“上海历史上单地块一次性征收体量最大的旧改项目”，涉及6057证住户，2024年10月启动签约后5天内生效率达99.95%，最终100%完成签约，后续开发价值超577亿元，刷新上海旧改纪录。  

3. 旧住房成套改造：泗塘二村项目通过拆除4栋旧楼、新建2栋20-21层住宅及地下车库，实现248户居民“厨卫独用”，总建筑面积从改造前的5695.6平方米提升至25240平方米。  

4. 产业转型升级：依托《上海市低效产业用地再开发政策工具箱(1.0版)》，明确“工改商办”“工改保障性租赁房”等模式，盘活“淘汰类”产业用地、闲置用地等低效工业用地。  

5. 加装电梯：普陀某小区项目通过业主大会表决程序合规性审查，法院支持符合“有利生产、方便生活”原则的加梯项目，有效平衡相邻权冲突。

三、典型争议解决与法律服务策略  

武顺华律师结合实务案例，解析了上海城市更新中的常见法律争议及应对思路：  

1.  签约主体资格纠纷：某城中村企业租赁集体土地建房，改造中明确村集体为签约主体，承租人可依据租赁关系主张装修、经营损失等权益。  

2.  行政原告主体资格争议：昌邑路地块案例中，法院明确普通承租人无权直接与征收部门签订补偿协议，需待所有权人协议签订后另行主张权益。  

3.  旧住房改造配合义务争议：泗塘新村案例中，法院认定公有房屋承租人需配合公益性质的成套改造，不得以“方案不合理”为由拒绝搬迁，优先保障公共利益与多数人权益。  

 

焦点碰撞：破解更新难题的法治智慧  

分享环节结束后，圆桌谈话环节邀请上海市建玮律师事务所邹翊律师、上海市海华永泰律师事务所金毓律师、上海明庭律师事务所张丹中律师、上海中联律师事务所米玲玲律师，围绕“城市更新中的争议解决”展开深入探讨。嘉宾们结合沪、京、苏三地实践，从产权、用地、利益平衡等维度碰撞观点，为城市更新法治实践提供了多元思路。

一、产权碎片化：从“僵局”到“破局”的路径设计  

邹翊律师首先提出，产权碎片化是城市更新的“老大难”问题，尤其在旧区改造、老旧市场中，“一证多户”“多代共居”“产权与实际使用分离”等情况普遍存在，极易导致改造方案难以通过。以上海徐汇东安项目为例，6057证住户中近30%存在产权共有人分散、承租人与产权人不一致的情况，项目团队通过“逐户建档+分类施策”破解：对产权清晰的住户，直接签订补偿协议；对共有人分散的，协助通过公证或诉讼明确代表权；对承租人，单独制定装修损失、搬迁费补偿细则，最终实现100%签约。  

金毓律师补充道，苏州的“产权瑕疵补救机制”值得借鉴。在老旧专业市场改造中，苏州通过政府信息公开调取历史档案，对“实际权利人未登记”等问题，允许通过社区证明、纳税记录等辅助材料确认权益，再通过“协议回购+产权整合”推动改造。“关键是要在法律框架内找到‘柔性解决方案’，避免因严格的产权登记要求卡住整个项目。”  

张丹中律师则强调，北京的“公众参与机制”为产权碎片化处理提供了思路。南锣鼓巷片区改造中，通过“居民议事会”“设计师进社区”等方式，让产权人、承租人共同参与方案设计，将“是否同意改造”与“补偿方式选择”结合，用“参与感”降低抵触情绪。“律师在此过程中不仅是法律审查者，更应是沟通桥梁，帮助各方理解权益边界，找到最大公约数。” 

二、低效用地再开发：风险防控与政策适配  

米玲玲律师聚焦低效用地再开发的风险防控，她指出，此类项目涉及土地用途转换、容积率调整等环节，政策适配性是关键。以上海“工改保障性租赁房”为例，需严格遵循《低效产业用地再开发政策工具箱》，核查土地出让合同中“禁止改变用途”的限制性条款，同时测算补缴地价、规划条件调整的合规性，避免后续行政追责。  

邹翊律师结合苏州经验补充，苏州“低效用地分割转让”制度虽激活了存量，但也暗藏风险。例如，某电子厂将节余用地分割转让给科技企业，因未明确环保责任划分，后续土壤污染治理引发纠纷。“律师需在交易结构设计中嵌入‘责任追溯条款’，明确原土地使用权人与受让人的环保、消防等责任边界，同时对接政府部门建立风险预警机制。”  

金毓律师提到，北京“减量发展”政策下的用地转型更需谨慎。首钢园从工业用地转为体育、商业混合用地时，律师团队提前介入，核查土地利用规划、文物保护范围等限制，确保保留工业风貌的同时符合新用途要求。“政策合规审查不能停留在‘表面符合’，要深入评估隐性约束，比如历史建筑保护对容积率的限制、生态红线对业态的要求等。”

三、多元主体利益平衡：从“对抗”到“共赢”的调解智慧  

张丹中律师提出，城市更新本质是利益重构，需平衡政府、企业、业主、承租人等多方权益。以上海普陀加装电梯项目为例，低楼层住户因采光、噪音反对加梯，高楼层住户则迫切需要，法院最终支持加梯决定，但其背后是律师协助制定的“补偿方案”——由高楼层住户向低楼层支付一定补偿金，同时优化电梯位置减少影响。“这体现了‘团结互助’原则在相邻权中的适用，律师需设计出‘可量化的利益平衡方案’，让法律原则落地。”  

米玲玲律师结合北京“共生院”改造案例补充，文化保护与居住改善的利益平衡更需精细设计。前门大街某院落改造中，既要保留传统建筑格局，又要满足现代居住需求，律师团队协调文物部门、规划部门、住户三方，确定“核心区原貌保留、附属区适度改造”的方案，既符合文物保护法，又让住户获得独立厨卫等便利。“利益平衡的核心是‘区分刚性约束与弹性空间’，在法律红线内寻找最优解。”  

邹翊律师总结，三地实践表明，城市更新争议解决不能依赖单一模式，需“政策解读+交易设计+调解技巧”三位一体。律师应从项目初期介入，预判产权、用地、利益等潜在风险，通过合规审查、方案优化、争议调解等全流程服务，将矛盾化解在萌芽阶段，为城市更新提供“防患于未然”的法治保障。

 

本次研讨会通过三地实践分享与焦点碰撞，展现了城市更新领域的法治创新成果。上海以“全类型覆盖+高效执行”为核心，构建了系统的政策体系与争议解决机制；北京侧重“减量发展+文化传承”，探索多元共治的可持续更新路径；苏州聚焦“产业创新+特色业务”，以制度突破破解存量盘活难题。  

三地实践虽各有特色，但共同指向“存量提质”的核心目标，凸显了律师在政策解读、交易结构设计、争议调解等方面的专业价值。中联律师事务所作为承办方，将持续聚焦城市更新法律服务，以专业能力助力各地探索高质量发展的法治路径，平衡公共利益与私人权益，推动城市更新从“规模扩张”向“内涵提升”转型。

 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

供稿：上海律协城市更新（征收）专业委员会
       执笔：李维世  上海誓维利律师事务所