人民检察院如何进一步加强民事、行政法律监督工作

日期：2012-06-27     作者：谭芳 邱燕 潘瑾 季诺

本期主持：谭  芳  上海市律师协会民事业务委员会主任

嘉       宾：邱  燕  上海市人民检察院民行检察处副处长

                  潘  瑾  上海市人民检察院民行检察处商事科科长

                  季  诺  上海市律师协会房地产业务委员会主任

 

谭  芳：众所周知，我国《宪法》规定了人民检察院是法律监督机关。但是检察院如何行使法律监督职能，尤其是对人民法院的民事审判和行政诉讼如何实施法律监督，对许多老百姓来说觉得比较陌生，甚至我们许多律师对如何就民事、行政诉讼案件向检察院提出申诉也了解得不深。今天我们就来谈谈人民检察院如何进一步加强民事、行政法律监督工作。

先谈第一个话题，检察院民事、行政法律监督的职能和范围。季律师，您对这项职能了解多少？代理过此类申诉案件吗？

季  诺：我知道人民检察院是通过受理当事人和利害关系人不服法院生效裁判的申诉，对人民法院已经发生法律效力的民事、行政案件的判决、裁定进行审查，对确有错误的判决、裁定通过抗诉启动法院再审予以纠正，对审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的予以查处，对正确的判决、裁定予以维护和支持的方式来履行法律监督职能。但是，我本人却从未尝试代理过类似的申诉案件，主要的顾虑是感觉通过抗诉程序来监督人民法院的民事、刑事案件难度较高而且不确定性较大。今天很高兴有机会补补课。能否请邱处简单介绍一下人民检察院民事行政检察部门的职能和上海市检察机关民事行政检察部门的工作情况？

邱  燕：民事行政检察部门是检察机关履行法律监督职责的一个重要部门，根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，我们主要是通过抗诉和检察建议，履行对民事审判和行政诉讼的法律监督。上海市检察机关各级民事行政检察部门自1990年5月成立，经过20多年的发展，民事行政法律监督职能进一步完善，从原来单一的抗诉方式进行监督，到现在可以采取抗诉、检察建议、纠正违法通知书等多种方式进行监督。人员队伍不断壮大，业务素能不断提高，制度规范进一步健全，民事和行政法律监督力度、监督质量、监督效率、监督效果明显提升，较好地发挥了“维护司法公正、维护司法权威”，促进了民事、行政法律统一正确实施的职能作用。

谭  芳：近几年来，人民检察院对民事、行政审判活动的监督范围似乎有所扩大，具体表现在哪些方面？

邱  燕：是的。目前，为贯彻落实最高人民检察院提出的着力构建和推进多元化监督格局的工作要求，人民检察院对民事、行政审判法律监督的范围较原来仅针对人民法院已生效民事、行政裁判有所扩大：一是当事人或者其他利害关系人不服人民法院已生效的民事、行政判决、裁定申诉的；二是公民、法人或者其他组织检举人民法院及其司法人员在民事、行政审判和民事执行中的违法行为；三是人民检察院自行发现的损害国家利益和社会公共利益的民事、行政案件；四是当事人或者其他利害关系人认为人民法院涉嫌违法民事调解案件、行政赔偿调解案件和民事执行案件。

潘  瑾：特别是近两年多来，在市检察院党组的高度重视和领导下，各级检察机关认真贯彻落实市人大常委会《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》和最高人民检察院《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》，对民事、行政检察工作的思想认识更加统一，更加重视，工作力度进一步加强，探索开展了针对民事审判和行政诉讼中适用法律不统一、不平衡，“同案不同判”等问题的类案研究和监督，使民事、行政检察监督由个案监督向类案发展，提升了法律监督的层次，探索了新的监督领域，开辟了新的监督途径，实现了监督规模的持续发展。

季  诺:其实我也一直关注人民检察院监督职能的变化。我注意到与1991年的《民事诉讼法》比较，2007年修订的《民事诉讼法》在“检察院抗诉”部分有较大的修改，其主要将最高检制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》以及最高院发布的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中的规定以《民事诉讼法》条文的形式重述。2007年《民事诉讼法》关于抗诉制度规定拓展了抗诉程序的空间，而两位介绍的本市这方面的新探索和新发展更是让我有不少收获。

谭  芳：今年3月26日，我有幸受邀参加了最高人民检察院在上海市人民检察院召开的民事行政检察工作专项调研座谈会。我注意到，上海市人民检察院副检察长许佩琴在会上谈到了检察院对法院的民事调解、行政赔偿调解、民事执行活动实施法律监督，邱处能否再详细介绍一下。

邱  燕：目前，对于人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，人民检察院以检察建议的方式要求人民法院自行纠正。将来，随着我国《民事诉讼法》的修订，也可以提出抗诉。

关于民事执行活动的监督，根据最高人民法院和最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》规定，上海作为试点单位之一，当前正积极开展这项工作，主要是下列五种情形：一、对人民法院收到执行案款后无正当理由超过规定期限未将案款支付给申请执行人的；二、人民法院在收到当事人、利害关系人依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零二条之规定提出书面异议或者复议申请，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；三、人民法院自立案之日起无正当理由超过两年未采取适当执行措施的；四、被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；五、严重损害国家利益、社会公共利益的民事执行活动。对上述五种情形，人民检察院有监督权，但不是通过抗诉程序进行监督，一般情况下由同级人民检察院通过检察建议的方式建议人民法院依法纠正错误。对于五种情形以外的执行问题，如果确实存在错误，我们正在积极探索监督的方法。

季  诺:人民检察院受理民事、行政申诉案件是否与法院受理案件一样有管辖方面的规定？

邱  燕：有的。根据最高人民检察院和上海市人民检察院制订的有关民事行政申诉案件的办案规则，在案件管辖上有六项规定：一、不服区县人民法院一审生效的和中级人民法院二审生效的民事行政判决、裁定的案件，原则上由一审法院同区域的区县人民检察院受理审查，特殊情况也可由市人民检察院或市人民检察院分院受理。二、不服中级人民法院一审生效的民事行政判决、裁定的案件，原则上由同区域的市人民检察院分院受理，特殊情况也可由市人民检察院受理。三、不服市高级人民法院一、二审生效的民事行政判决、裁定的案件，由市人民检察院受理。四、对于不服人民法院民事调解结案、行政赔偿调解结案的案件，以及不服人民法院民事行政执行活动的案件，可以向同级人民检察院申诉。五、为方便群众申诉，当事人一般应到有管辖权的检察院申诉，有困难或其他原因的，也可到无管辖权的检察院申诉，请他们接受后，将申诉材料移送有管辖权的检察院受理审查。六、民事行政申诉案件应当由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院立案，上级人民检察院认为必要时可以立案并作出审查处理意见和决定。

谭  芳:邱处前面谈到检察机关主要是以抗诉启动法院再审，那我们对法院作出的所有民事裁定是否都可以抗诉？

邱  燕：不可以。根据最高人民法院相关司法解释，对于人民法院作出的三种民事裁定人民检察院不能提出抗诉：一是发生法律效力的不撤销仲裁裁决的民事裁定；二是发生法律效力的撤销仲裁裁决的民事裁定；三是财产保全和先予执行的民事裁定。

季  诺:人民检察院办理民事、行政申诉案件一般经过受理、立案、提请抗诉和抗诉阶段，那么检察院对四个阶段的审查处理期限是如何规定的呢？

潘  瑾：对民事、行政申诉案件，人民检察院控告申诉检察部门应当在自收案之日起7日内，移送有管辖权的检察机关民事行政检察部门审查处理并决定是否受理，或移送至其他主管机关处理。人民检察院应当自受理之日起三十日内作出是否立案的决定；对于人民检察院决定立案的案件，应当在调（借）阅审判案卷后三个月内审查终结，决定是否提请抗诉。上级人民检察院对于下级人民检察院提请抗诉的案件，应当在三个月内审查终结，作出是否抗诉的决定。疑难复杂案件或有其他特殊情况需要延长审查期限的，由检察长批准。以上四个阶段的处理结果，均要求向案件当事人告知。

谭  芳：我们知道，我国新一轮《民事诉讼法》修改已进入二审稿，估计很快即将出台。这次征求意见稿中对检察监督权有了很多新的规定，具体体现在哪些方面？

邱  燕：首先，明确人民检察院有权对民事执行活动实施法律监督。另外，地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

谭  芳：下面我们来聊一聊律师如何积极参与和推动检察院的民事、行政法律监督工作。邱处，你们是怎样看待这个问题的？有哪些构想？

邱  燕：律师和检察官虽然职能不同，但双方有着共同的社会价值取向，都是为了维护社会的公平正义、维护法律的尊严、维护当事人的合法权益。因此，检察机关非常希望加强与律师队伍的交流沟通，建立健全长效机制，邀请律师参加市检察院检委会民商事专业研究小组的活动，共同探讨研究“同案不同判”等类案的监督问题，努力在检察官和律师之间形成平等交流、互相监督的工作关系，加强法律职业共同体间的沟通协作，牢固树立社会主义法治理念，共同推动社会主义法治化进程。

季  诺：邱处所提的检察官与律师平等交流和沟通协作并共同推动法治建设的理念我非常赞同，我想再了解一下具体的交流机制和沟通方式。

邱  燕：近年来，上海各级检察机关通过与辖区司法局或律师事务所签订律师代理民事和行政申诉规范性文件、定期召开律师座谈会以及定期走访市律协、区县律师工作委员会等方式，建立健全了律师代理申诉制度。如今已与徐汇、浦东、金山、宝山、静安等15个基层检察院签订律师代理民事、行政案件规范性文件，涉及相关司法局5家、律师事务所270余家，在加大职能宣传力度的同时，听取律师对检察机关民事、行政检察监督工作的意见和建议，以更好地推进我们的工作。

谭  芳：非常感谢各位嘉宾作客我们的“法律咖吧”，让我们更深入地了解到检察院民事、行政法律监督的有关工作。而上海市律师协会民事业务委员会作为律师协会与检察院协作与交流的窗口，将在市律协的领导下，密切联系各专业委员会与检察院就有关专业领域的热点问题进行研讨，充分发挥律师作为第一线法律工作者的作用，成为法律监督环节中的重要力量。

谢谢各位！●

        （本文内容根据录音整理，为嘉宾个人观点）