“三需要”取消后政府信息公开行政诉讼的是与非

2021年第03期    作者:丁钰    阅读 3,374 次

2019年修改后的《政府信息公开条例》首次通过立法明确了以公开为常态、不公开为例外的原则，在结构上、体例上相较于2008年制定的《政府信息公开条例》有重大调整，本文探讨的是新条例取消“三需要”后对当前政府信息公开行政诉讼的影响。

一、修改原因

公开资料显示，司法部在具体起草条例修改稿时，一是考虑到“三需要”在条例实施以来确实构成对民众申请信息公开的不当限制；二是实践中各级行政机关难以有效准确把握“三需要”的内涵和外延，导致实践中申请人资格把握的宽严程度各有不一，导致政府信息公开工作推进受到影响。为更好建立符合中国国情的政府信息公开制度，保障公民的知情权，增强政府信息公开质量，更广泛地接受社会公众的监督，2019年最终成文且有效的《政府信息公开条例》取消了“三需要”制度。

二、修改前的审判思路

但人们认识“三需要”更多的是通过司法案例的个案实践——大量公开裁判文书显示，在2019年修例之前，行政审判不仅将老条例中依申请公开的法定条件之“三需要”作为实体规范，还或多或少将该实体规范作为原告资格的判断标准加以发挥。

部分裁判认为，“三需要”实体标准即可转化为行政诉讼起诉条件的“利害关系”标准，两者并无二致。部分裁判对“三需要”的认定进一步分离出两种标准：一种是申请人只需合理说明即可，即无须增设原告证明“三需要”的举证责任；另一种是申请人作为原告，必须提供其与所申请的政府信息存在“法律上的利害关系”的实质证据，即增加原告的举证责任。

然而这一切随着“三需要”在《政府信息公开条例》中的终结而终结。

三、待破解的问题

2019年5月1日，新条例实施后，“三需要”退出现实，依申请公开政府信息的行政案件是否只要申请都具备原告资格？

2019年5月1日以后至今公开裁判文书的裁判观点摘要：

观点一：取消“三需要”后，仍然应严格审查政府信息公开行政诉讼的原告资格

【案例一】【案号：（2019）鄂0902行初88号】

申请政府信息的内容：申请依法公布孝昌县行政区域内烟花爆竹批发企业布点情况及经营者名单。

裁判观点：原告在本次诉讼中未提交证据证明其与政府信息公开有法律上的利害关系。因此，原告提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件，即桂康杰不具有原告诉讼主体资格。

【案例二】【案号：（2019）辽01行终663号】

申请政府信息的内容：申请公开2000年1月至2018年7月期间辽宁省各市、县、区、街道、乡镇采购的乙肝疫苗、卡介苗、脊髓灰质炎疫苗、百白破疫苗（无细胞）、白破疫苗、麻风疫苗、乙脑减毒活疫苗、A群流脑疫苗、A＋C群流脑疫苗、甲肝减毒活疫苗、水痘疫苗的生产单位、批号、不良反应记录。

裁判观点：张某无权代表接种疫苗的众多公民提出信息公开申请，其让“老百姓获得知情权”系属维护“公共利益”性质。故上诉人张某此次诉辽宁省卫生健康委员会政府信息公开一案的实质系公益诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，行政诉讼提起公益诉讼的主体应为人民检察院，张某不具有提起公益诉讼的主体资格。

【案例三】【案号：（2020）湘02行终22号】

申请政府信息的内容：申请公开《关于成立株洲市城市管理委员会的通知》株发（2000）13号文件制作和变更的事实过程信息：一、株洲市城市管理委员会的设立审核信息（即申报单位、申报时间、拟设立机构名称、设立依据和理由、领导成员单位及姓名、办事机构、办公地点、经费来源、设立期限、任务和工作职责、申报单位意见、市编办审核意见、市委常委会会议及市政府常务会议审定意见、承办人联系电话）；二、株洲市城市管理委员会的历次变更审核信息（即变更申报单位、申报时间、机构全称、办事机构主要负责人、变更理由及事项、变更后的事项、申报单位意见、市编办审核意见、承办人联系电话）。

裁判观点：银某与该政府信息没有利害关系，被诉行政行为“回复”不会对上诉人银某的合法权益造成损害。根据上述法律规定，银某不具有本案原告主体资格，其起诉不符合起诉条件。

【案例四】【案号：（2020）最高法行申2686号】

裁判观点：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。如果被诉行政行为根本不可能对起诉人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，起诉人不具有原告资格。

政府信息公开案件中，起诉人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系，行政机关无论是否公开相关政府信息或者以何种方式公开，均不会对其权利义务产生实际影响；且作为普通公民申请政府信息公开，其知情权与其他公民并无实质区别，被诉政府信息公开行为对其知情权并不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响。因此，政府信息公开案件中，起诉人与被申请的政府信息没有利害关系的，不具有原告资格。

观点二：政府信息公开案件仍需全面考察原告资格，但此种“利害关系”针对政府信息公开行为本身，不针对政府信息公开的标的

【案例五】【案号：（2019）最高法行申1701号】

裁判观点：在政府信息公开案件中，申请获取政府信息，是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利。行政机关针对申请作出不予公开决定、部分公开决定或者逾期未作出任何决定，均影响了申请人信息获取权的行使或实现。而针对“利害关系”的审查系针对政府信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）。

观点三：（未查询到相关案例，见于资深法官的学术论文中）申请人向行政机关提出政府信息公开申请，就成为了信息公开行为的相对人，因此无疑具备原告主体资格

【程琥：《新条例实施后政府信息公开行政诉讼若干问题探讨》，载《行政法学研究》，2019年第4期】

作者认为：由于政府信息公开诉讼重在保障公民、法人或者其他组织的知情权，并不要求政府信息公开行政诉讼的原告必须与申请公开的信息具有利害关系，因此对原告资格不宜作过多限制。申请人向行政机关提出政府信息公开申请，从而启动信息公开程序，就成为了信息公开行为的相对人，因此无疑具有原告主体资格。

注：笔者与多位实务界人士探讨，他们均表示，《政府信息公开条例》修改后取消了“三需要”规定，会进一步加剧法院受理政府信息公开行政诉讼的案件数量，基本上谁申请、申请内容是政府信息、不公开不答复就可诉。笔者进一步追问，何以得出此观点？持观点的实务人士认为，条例取消“三需要”，所保护的是所有公民的知情权，而法院行政审判对政府信息公开活动进行监督，自然是全面监督，知情权本身即导致因申请而（普通民众）获得原告资格，所以基本上不限制原告资格。

四、笔者的反对意见以及理由

笔者对此观点不同意，从实体法上而言，民众知情权是现代法治国家应当保护的权利，但应当保护的权利未必全部有通过诉讼保护的必要。此种必要仍然要关注知情权保护所处的阶段和性质，只要《行政诉讼法》未作修改，允许普通民众公益诉讼，任何公民对毫不相关的政府信息有基于宪法的广义知情权，但却没有基于《行政诉讼法》的受保护的诉权。

五、笔者的基本观点

（一）核心观点

“三需要”的取消是实体法的修改，不影响行政诉讼的一般诉权判断标准，即政府信息公开行政诉讼绝大多数情况下作为课以义务之诉，仍然应首先判断起诉条件。

行政诉讼起诉条件判断逻辑顺序如下：

1.司法有无审判权——是否属于行政诉讼受案范围

2.司法有无管辖权——级别管辖与地域管辖或者涉及专门法院管辖

3.当事人的诉讼资格——原告资格、被告资格、第三人资格

4.当事人的诉讼能力——公民、法人或者其他组织包括行政机关的权利能力

5.诉讼类型——本诉属于何种诉讼类型（政府信息公开诉讼多数情况下为课以义务之诉，还有一般确认之诉可能性偏大，涉及第三人提起的政府信息公开行政诉讼可能因涉及商业秘密和个人隐私被侵犯而提出撤销之诉）

6.是否涉及复议前置

7.不同案件类型的起诉期限、完全不作为之法定不作为期间经过等期间问题

8.诉权保护之必要——诉讼利益的衡量、诉的利益、是否涉及诉权滥用

回归到政府信息公开行政诉讼，上述八个步骤并不因取消了“三需要”而在政府信息公开诉讼中实质可以指向民众诉讼（即任何不特定对象提起任何不相关的政府信息公开申请被拒绝答复后均可诉的观点，突破了我国行政诉讼不允许普通民众公益诉讼的成文法规定，与现行行政诉讼的一般体例存在矛盾，如果允许公民个体提起公益诉讼，则不存在此种矛盾，最高法院在未来对应条例修改后进一步修改新条例对应司法解释应关注这个问题）

（二）详细观点

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。在政府信息公开案件中，起诉人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系，行政机关无论是否公开相关政府信息或者以何种方式公开，均不会对其权利义务产生实际影响；且作为普通公民申请政府信息公开，其知情权与其他公民并无实质区别，被诉政府信息公开行为对其知情权并不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响，所以不具有通过行政诉讼维护其合法权益的必要。

判断政府信息公开行政诉讼是否符合受理条件，不能背离行政诉讼起诉条件的一般要求，尽管《政府信息公开条例》修改后对于依申请的政府信息公开申请已经取消了“三需要”的限制，但这仅仅是作为实体法的《政府信息公开条例》中对具体申请方式的改变，并未改变作为诉讼法中的一般规则——起诉条件的准用标准。公民可以基于《政府信息公开条例》的规定广泛行使政府信息公开申请权，但哪些答复可以被纳入行政诉讼的受案范围、具备原告资格，仍然需要首先考察原告的起诉是否具备公法上可保护的利益以及是否具备可保护的必要，而这种考察需要分三个步骤判断：首先，实体法上有明确的法律规范；其次，对应的规范既保护原告的个体利益也保护了社会公益；第三，原告属于此种规范保护的对象。

（三）持相同意见的学者观点

【郑涛：《政府信息公开申请人之原告适格辨析——兼评“陆红霞案”》，《北京社会科学》2020年第3期。】

作者认为：新修订的《政府信息公开条例》删除了申请者资格之“三需要”限定，虽有助于保障知情权，却可能加剧信息公开诉讼原告适格的功能紊乱。既有判断标准已突破中国行政诉讼的主观诉讼特质，在模糊信息公开申请者资格与原告适格之结构性差异的基础上，正逐渐侵蚀原告适格制度的司法调控效用。中国政府信息公开制度所包含的双重目的决定着知情权的复合属性，继而表现为主动公开与依申请公开中申请人的法律地位差异。鉴于主动公开类信息申请人的监督人身份，必须借助于保护规范理论，赋予具备主观公权利的利害关系人以原告资格。在依申请公开中，承认申请人之行政相对人地位的前提下，要根据实质影响状况涤除不适格的诉讼主体。将“陆红霞案”纳入原告适格的探讨框架，同样可以屏蔽非正常诉讼行为，而不必陷入滥诉之争。

（四）其他摇摆观点

还有观点认为，原则上取消“三需要”后，任何公民均可以依申请后具备政府信息公开行政诉讼的诉权可能，如果担心法院案件受理数量激增，可以通过“陆红霞”系列案件的裁判思路对恶意申请加以限制。

我们来破题——法院担心“三需要”取消后政府信息公开行政诉讼数量激增——首先，这个假设成立吗？通过今年部分地区公布的各地2019年行政审批白皮书所公开的信息，部分地区的行政案件总数已经告别了2015年（转眼我们距离新《行政诉讼法》实施元年已经过去五年了）《行政诉讼法》修改首年后的案件激增状态，收案总数总体平缓，即使有新增也不是猛增、激增，所以这个假设目前没看到峰值，现在没有，以后也不会有。

读者要问，这是为什么呢？笔者可能要说一个大家都不愿意接受的真相——本土民众参与公共事务、为公益呐喊奔走的行为毕竟不是本土公民文化中的核心，本土文化的核心是对公共行政首先是顺应和接受，不到万不得已均是厌讼。所以在裁判文书网上反复看到的政府信息公开诉讼职业原告，始终是那么几个人。

因此现阶段有把握下此断语——政府信息公开行政诉讼再也不会爆发式增长了，当然，它的基数依然庞大。

继续破题——取消“三需要”后直接采用诉权滥用标准衡量原告资格真的好吗？对诉权的限制，我们总结了三个方案：方案一，用行政诉讼法之利害关系判断标准；方案二，用诉权滥用标准（陆案提取的）；方案三，用保护规范理论（刘广明案件提取的）。因陆案直接与政府信息公开有关，故而司法活动更倾向绕开玄之又玄的保护规范理论，而使用通俗易懂的诉权滥用陆案标准。殊不知，在政府信息公开诉讼中，最直观的方案就是方案一，为何要原则上同意所有人皆因申请而获得诉权、再用方案二或者三来排除呢？再者，方案二和方案三并不存在于成文法中，千人千面，仅就诉权滥用而言，仅“多次申请”标准中的“何为多次”的标尺就不一样，遑论其他？因而更应该慎重使用。

进一步破题——为何有些资深人士也会产生“新条例取消了三需要，则原告资格进一步扩大了”的惯性思维呢？笔者认为，这还是对我国行政诉讼的整体框架的认识问题——忽略了在政府信息公开诉讼中首先要区分普通民众的知情权和行政相对人或者利害关系人的知情权保护是不一样的。

相对于普通民众的知情权保护是广义的，在新条例中处处彰显了“任何政府机关终将主动公开全部可公开的政府信息”的终极善意，这种善意是现代民主国家对公民的郑重承诺，但这项工作是循序渐进的——我们看到条例中将政府信息公开工作年报纳入每年政府信息公开工作的法定义务——条例中规定的行政机关的全部政府信息公开职责并非全部都可诉，有的是行政伦理的需要；作为司法机关的法院没有必要认为所有条例中规定给行政机关的工作任务都天然地有通过行政诉讼进行监督的自我觉知和司法权的扩张。

再引申——我们要理性面对当前各级行政机关政府信息公开工作所处的阶段，既不能对“官不为民知”的落后理念纵容，也不能因过度、零散个案司法审查打乱各级行政机关政府信息公开工作的循序渐进。

六、行政机关有话说——基于“三需要”取消后的难言之隐

（一）给与不给间，欲给还休

政府客户经常问笔者，这个要不要给？我都会说能给都给，他们往往担心给出去会出岔子，比如申请人拿回政府信息后上网、炒作、拼凑、累积手头已经申请来的信息进行组装，机关往往有一丝隐忧：一来对过去履职行为的合法性有一些隐忧；二来对公开后可能对其他相关当事人是否造成不良影响没有任何把握。

笔者大胆提议，政府信息公开行政诉讼今后司法解释重新修改时可以引入——预防性不作为判决方式。

针对机关目前暂时无法评估公开后是否对公共利益、他人合法权益造成不良影响的政府信息，判决允许行政机关暂时不予答复；也就是在课以义务之诉的传统判决类型作用于政府信息公开诉讼时，适当允许例外情形。（二）无法坦然面对各种“刁钻”的申请对于政府信息公开行政相对人，如果是职业选手，在申请内容描述时使用了“包括但不限于”等辞令，令机关答复时极其不适，无法淡定。笔者建议，要善于主动沟通，消除芥蒂，深刻探知申请之目的。每一张顶着“知情权”面具的脸背后，都有呼之欲出的个体利益和目的，只看是否用心去答复申请。

丁钰

上海市金茂律师事务所律师，上海律协突发事件应对委员会委员、行政法业务研究委员会副主任，江苏省启东市人民政府法律顾问

业务方向：行政争议解决、民事争议解决、环境资源与能源