市级层面应加强顶层设计、规范工作模式、落实工作保障 律师参与信访工作制度化的实践与思考

2016年第06期    作者:江净    阅读 10,018 次

2015年11月9日-11日，我作为全国十名特邀律师代表之一参加了中央政法委在山东济南召开的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件专题培训会》，会议就落实2015年6月中央政法委印发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》进行了专题培训和经验介绍。各省区市政法委、公、检、法、司和律师协会的领导参与了本次会议。我和吉林省特邀律师代表修宝参加了全国法院系统的交流会议并参加了中央政法委秘书长主持的特邀律师代表的座谈会。我以《上海律师参与信访工作的四个转变》为题作了交流发言，介绍了上海律师参与信访工作的经验并提出了律师参与信访工作包括涉法涉诉信访工作的制度化的建议。

 

一、全国律师参与信访工作制度化的进程

近年来，中央政法委、公、检、法、司、国家信访总局及全国各省市信访部门和司法行政部门都在积极探索和研究律师参与信访工作包括涉法涉诉信访工作的机制。

1999年，吉林省人民政府办公厅发布《关于组织律师参与信访工作的意见》，并于2002年制定《吉林省律师参与信访工作规则》，对律师参与信访工作的内涵、原则、职责范围、程序和方式、组织领导等做了规定，其中规定律师参与信访工作的方式主要是参与信访接待、参与重大疑难信访案件的法律论证、出具法律意见书等。

2003年，安徽省司法厅、信访局发布《关于律师参与政府信访工作的通知》，其中规定律师可以组建政府法律顾问的形式为政府信访部门提供法律服务、以参与政府领导接待日的形式或其他形式参与信访接待工作、也可以接受信访部门的委托，参与重大疑难案件的法律论证。

2004年，司法部、国家信访局制定发布《关于进一步加强律师参与涉法信访工作的意见》，明确了律师参与涉法信访工作的基本原则、主要职责和工作方式，为全国律师参与信访工作制度的形成奠定了良好的基础。

2010年，陕西省司法厅发布《关于进一步做好律师参与涉法涉诉信访积极推进社会矛盾化解工作的通知》，要求进一步建立健全律师参与涉法涉诉信访工作机制，积极有效地化解社会矛盾，切实把律师参与涉法涉诉信访工作落到实处。

2011年，甘肃省司法厅、甘肃省信访局印发《甘肃省律师参与信访接待工作规则（试行）》，对甘肃省律师参与信访接待工作的主要职责和工作程序作了明确规定。

2016年，银川市人民政府发布《银川市律师服务信访工作办法（试行）》，其中规定了律师为信访群众和信访部门提供法律服务的具体内容，明确了律师服务信访工作，按市场价格采取“政府购买服务、法律服务外包”的方式，由政府出资有偿聘请律师，所需经费列入财政预算。

2015年6月，中央政法委印发《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，该意见力求通过政策设计和制度安排，充分发挥律师的身份优势和职能作用，在解决申诉难、化解难、信访秩序维护难等方面与政法机关形成优势互补，良性互动。

2015年11月中央政法委在山东举办的专题会议上介绍了律师参与涉法涉诉信访案代理与化解的六种模式：山东省法院系统律师代理申诉模式；吉林市公益法律组织全面代理模式(即成立民政局登记注册的民非企性质的信访法律事务服务中心)；北京市第三方全面、全程参与涉法涉诉信访工作模式(在民政局登记注册的民非企性质的公益法律服务与研究中心)；湖北省恩施顾问团打包模式；江苏省泰州调解室模式；青岛参与重大敏感事件处置模式等。

特别印发和介绍了山东省有关律师参与涉法涉诉信访案化解与申诉代理的系列制度，8份文件对律师参与涉法涉诉信访案代理与化解从顶层进行设计，并在政策与制度层面进行规范：

1、2015年6月19日，中共山东省委全面深化改革领导小组、司法体制和社会治理体制改革专项小组《关于转发山东省高级人民法院、山东省司法厅、山东省律师协会〈关于推动开展律师代理申诉工作暂行办法（试行）的通知〉》                       

2、2015年11月5日，山东省高级人民法院《关于做好与律师开展代理申诉有关衔接工作的意见（试行）

3、2015年11月5日，山东省高级人民法院《关于印发值班律师代理申诉案件工作细则的通知》

4、2015年11月2日，山东省财政厅《关于印发〈山东省律师代理申诉工作省级专项资金使用管理暂行办法〉的通知》

5、2015年6月12日，山东省律师协会《关于印发〈山东省律师代理申诉工作实施办法〉等制度的通知》

6、2015年6月12日，山东省律师协会《关于印发<律师事务所代理申诉值班室配备参考标准（试行）>的通知》

7、2015年9月24日，中共临沂市委政法委、市中级人民法院等6部门《关于印发〈临沂市律师代理申诉工作暂行规定〉的通知》

8、2015年9月24日，中共临沂市委政法委、市财政局、市中级人民法院等7部门《关于印发〈临沂市律师参与涉法涉诉信访工作实施意见〉的通知》

 

二、上海市律师参与信访工作制度化的实践与做法

上海作为中国的政治经济中心之一，其信访制度化建设一直走在全国领先的地位。早在1993年10月22日，上海市人大常委会就率先通过了《上海市信访条例》，后又于2003年8月8日对该条例进行了全面修订。近年来，在上海市党政领导的高度重视下，上海信访制度化建设进入了高速发展时期，尤其是在信访工作制度方面敢于创新，出台了《上海市信访事项听证试行办法》（2005年）、《上海市信访事项查询试行办法》（2005年）、《上海市信访事项复查核查暂行办法》（2009年）以及《上海市信访事项核查终结暂行办法》（2010年）。

2006年，市委、市政府组织律师等第三方组成“市联席办基层组”开展为期6个月的信访突出问题化解工作，上海市律师协会选派15名骨干律师全脱产参与。

2009年，市委主要领导倡导“引入律师参与市领导调研信访突出矛盾工作”，全市15家律师事务所的69名律师全程参与，核查信访积案675件，出具法律意见书675份。上海市律师协会为配合这次活动，专门成立了律师参与市领导调研信访突出矛盾工作指导小组，专门制定了《参与市领导调研信访突出矛盾工作律师核查、分析、评估及出具意见书操作指引》、《律师核查、分析、评估表》以及《律师意见书》三份具有较强指导性的参考文书。

2010年，上海市委办公厅发布《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委办发[2010]16号），提出：“组织律师参与信访工作。要聘请律师参与信访接待，各级信访机构都要聘请足够的律师，在信访接待服务窗口协助信访部门工作人员接待来访群众，参与党委、政府领导接待日信访接待。要聘请律师化解信访矛盾，充分利用街道乡镇等基层信访综合服务窗口，组织律师加大对初信初访矛盾的评估和化解力度，使信访矛盾及时解决在基层。要聘请律师参与信访积案核查，通过对核查结果出具法律意见书的形式，推动信访事项终结。要推动律师参与信访代理工作，按照方便群众、双方自愿、公益无偿、公平公正、属地管理的原则，积极选聘律师作为信访代理员，接受信访人委托，核实信访事项，反映信访诉求，提出意见和建议，促成信访事项妥善解决。”

2012年，上海市律师协会专门成立了全国首家信访矛盾调解化解（ADR）业务研究委员会，专题制定了《上海市律师参与办理本市信访案件操作指引》，内容涉及律师参与信访案件核查、分析 、评估、出具法律意见书；参与信访矛盾参与调解、化解；参与信访案件核查终结程序和参与信访代理等方面，为上海律师在办理本市信访案件时提供了规范和参考。

2014年，上海市政府出台《上海市信访事项复查复核办法》、《上海市信访事项核查终结办法》、《上海市信访事项听证办法》和《上海市信访事项查询办法》，其中，《上海市信访事项听证办法》中规定法律工作者可以担任信访听证程序中的听证员。《上海市信访事项核查终结办法》正式引入律师作为第三方参与信访核查终结工作，文件中明确了三项内容：1、核查单位应当聘请律师就核查的信访事项提供法律服务，接受聘请的律师应当出具法律意见书；2、核查单位应当告知信访人有权选择本市律师协会推荐或者指派的律师为其提供法律帮助；3、信访人接受核查单位告知的律师提供法律帮助途径的，核查单位负责落实律师提供法律帮助所发生的费用。

 

三、闵行区律师参与信访工作“五全系统机制”与制度化的实践与探索

近20年来，闵行区通过实践总结不断完善建立了律师志愿服务和购买服务相结合的律师参与信访工作全流程、全过程、全主体、全方位、全配套的“五全系统机制”：

一是全流程：从初信初访——信访核查——信访复查——信访终结——积案化解全流程律师参与服务机制；

二是全过程：从事前评估预防与化解—事中预警预防与化解—事后跟踪化解全过程律师参与服务机制；

三是全主体：信访人——责任人——信访办全主体律师服务机制；

四是全方位：重大工程—突发事件——诉访分流--诉法分流引导与服务机制；

五是全配套：专业律师队伍——专业服务模式——专业服务保障—专业服务规范等机制。

1996年前后，建立了律师参与突发事件善后与信访矛盾处置与化解机制；

1999年，律师参与领导信访接待日接待的工作机制并建立了区信访办法律顾问机制；

2002年起，逐步形成了律师参与违建整治与市场整治信访接待与化解机制；

2005年，新的信访条例实施，建立了每个工作日律师为信访群众提供法律咨询接待机制和诉访分离的工作机制；根据区委区政府分管领导的要求，在区信访办和司法局的支持下，试点化解信访矛盾积案机制创新，依托上海市新闵律师事务所，在区民政局登记注册，设立了民非企性质的新闵调解事务所，以区信访办为基地，参与化解区领导包案的疑难信访案的化解机制，10余年来，调解所已参与并成功化解30人以上群体性信访案件300余起；

2006年，律师全程参与重大工程建设动拆迁的信访矛盾预防与化解机制，新闵所43位律师全程参与了虹桥综合枢纽工程动拆迁法律服务与信访矛盾预防与化解法律服务；大范围动迁结束后，区委区政府专门形成律师参与化解34户强迁户信访矛盾的会议纪要；

2008年，逐步形成了律师参与信访积案核查、分析、评估并出具法律意见书的工作机制；

2011年，闵行区司法局与财政局联合制定了《政府购买法律服务的收费标准》；

2012年，形成了律师参与信访积案终结机制与听证机制；

2015年，建立了律师全面参与信访复查、核查机制等；区信访办制定了《关于信访积案化解攻坚专项行动实施方案》，其中要求各责任单位建立律师参与信访积案矛盾化解的制度，并保障律师参与化解工作的经费；

2016年，区信访办制定的《关于信访矛盾“止新化旧”的实施意见》中，对律师参与的案清事明工作提出了具体工作目标，要求案清事明工作必须有律师参与核查化解。闵行区信访办还专门制定了《法律服务、专家评审和社会组织工作规程》、《闵行区律师参与信访事项核查终结工作办法》，专门就律师参与信访事项核查终结工作的职责范围和义务进一步明确，为闵行律师参与信访工作提供了组织保障和制度保障。

 

四、关于上海律师参与信访工作制度化的思考与建议

多年以来，无论是上海市还是各区县出台的一系列规范性文件中不乏律师参与信访工作的相关机制，但这些机制都散见于各种规定和文件中，没有形成一套独立的、系统性的工作制度，可操作性也不够强。为了进一步发挥律师作用，推进上海律师参与信访工作制度化进程，现提出以下建议：

（一）加强顶层设计，完善信访制度

律师参与信访工作是一项长效的系统工程，必须有相应的体制机制作为保障。因此，建议市级层面整合、完善、制定一套适合地区实际的系统性的律师参与信访工作的实施办法或工作规则，明确律师参与信访工作的指导思想、工作原则、职责范围、工作机制、奖惩考核及保障措施，确保律师参与信访有据可依，并形成服务常态。

同时，应制定工作方案，落实责任分工，明确专门部门和专门人员，专项管理此项工作，确保文件落实，制度落地，防止工作流于形式。

（二）建立长效机制，规范工作模式

建议统一规范律师参与信访工作的模式并形成长效机制，从市一级向区县进一步推广。律师参与信访工作的模式具体可以包括以下方面:

1、律师根据信访部门委托，参与信访接待，为信访部门和来信来访人民群众提供法律咨询和法律服务；

2、律师根据信访部门委托，参与信访初访答复、信访复查、信访复核、信访事项核查终结审核工作，对信访案件进行核查、分析、评估，出具法律意见书；

3、律师根据信访部门委托，参与重大疑难信访案件法律论证、协调会、听证会，对信访案件进行核查、分析、评估，出具法律意见书；

4、律师根据信访人委托，代理信访人起草信访材料、向有关行政机关提出信访事项、申请复查、复核、参加信访案件听证会等；

5、根据信访相对人委托，代理信访相对人对信访事项进行答复及参加信访案件听证会等。

（三）落实工作保障，注重协调配合

建议将律师参与信访工作经费列入政府购买法律服务预算，为参与信访值班的律师给予补贴，对委托律师参与信访案件初访答复、复查、复核、核查终结工作提出法律意见并出具法律意见书和重大疑难信访案件调解化解工作的，信访部门应与律师所在的律师事务所签订书面法律服务协议。

同时，信访部门、司法行政部门和律师之间应建立相互沟通协调机制，及时研究解决工作中遇到的困难和问题。具体采取联席会等方式，集体研究解决重大问题，研究重大敏感案件处置、疑难复杂案件的公开听证等工作。相关部门正确界定和尊重律师的独立地位，充分支持、配合律师的工作，保障律师的知情权、阅卷权、申请调取证据权、发表意见权等执业权利，使律师能够全面及时了解相关案件情况，共同研究化解信访案件方法。

 

江净

上海市新闵律师事务所主任，

上海市律协矛盾化解业务研究委员会主任。

业务方向为公司法律顾问、政府法律顾问、社会矛盾化解。