浅谈我国未成年人监护人资格撤销后的权益保障

以国家监护责任为视角的法律思考与商榷

2020年第04期    作者:文│彭涛    阅读 3,587 次

近年来，上海申蕴和律师事务所与上海市普陀区人民检察院联合办理了多起撤销未成年人父母监护人资格案件的公益诉讼，在办理案件过程中以及案件结束以后，未成年人的后续权利保障问题，引起了我们的思考，本文从国家监护责任视角出发，进行一些探讨。

一、未成年人安置

撤销孩子父母的监护权后首先面临的就是后续安置问题。

纵观我国针对撤销父母监护权后的监护安排的立法演化，我们看到了相关规定在从无到有、从粗到细中进步，也看到了后续监护人选不仅有孩子的近亲属及其他愿意者的扩充，还有以民政部门为代表的国家监护责任兜底的体现。但是，现有立法规定仍存在诸多空白与模糊之处，仅从容纳量来说，我国民政部门及其下设的相关儿童保护机构的兜底能力明显不足且缺口较大。这都使得前述现实问题的解决仍处于悬而未决的空中阁楼中，这令笔者对那些不知何时能落实新监护人而又缺乏长期必要抚养监护的未成年人着实担忧。

针对当前法律制度缺陷与社会保障缺口，希望立法机关与民政等政府部门能予以裨补缺漏，让未成年人在被剥夺监护权后的抚养安置困境上至少有国家监护的托底保障。

其一，建议立法明确新增由民政部门牵头成立常设的未成年人权益保护机构，须保证有充足的未成年人安置容纳量，而且该机构的职责并不应仅限于安置。它能够且应当在未成年人监护人缺位时起到强有力的国家监护作用，并不存在时限的临时性约束，否则是有违儿童最大利益原则的。

其二，相关经费须纳入财政预算，由财政部门提供财政保障并实行专项审计及监察，以最大限度保障受侵害未成年人的受安置权利不会因为物质条件不足而无法得到基本限度的捍卫。

其三，国家监护责任的履行并不排除、相反应鼓励家庭寄养等安置方式，而此处笔者想强调的是政府部门与民间家庭的合作形式，可由普通家庭为主要安置场所，而孩子的安置及生活费用可由政府部门出资，这样有利于弥补未成年人丧失家庭父母亲权关爱的必要成长缺陷，也能减轻诸多有抚养安置意愿的爱心家庭的经济负担及忧虑。

二、未成年人财产保护

撤销未成年人监护人资格涉及的另一个值得商榷之处是未成年人财产权的保护以及与财产相关的问题。

一方面，针对未成年人财产权的保护，我国立法权确实是鲜有介入，我们仅能在《民法通则》中浅窥到“除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产”这般笼统且缺乏救济的规定，这造就了未成年人的财产权在监护人面前毫无保护的局面。这便要论及我国现有立法设立了单一的监护权及其撤销制度，而没有区分为对孩子人身与财产两个层次的监护权保护，也未有细化的具体规定及保障措施，这些都是亟待立法者加以完善的。另一方面，是关于未成年子女的父母监护权被撤销后的子女抚养费问题，《未成年人保护法》《未成年人权益意见》《民法总则》都对被撤销监护人资格的父母仍有继续负担抚养费用的义务给出了肯定的答复，这固然是利好的。但从实践经验来看，这截然有别于未成年人父母离婚后失去孩子抚养权的一方对孩子抚养费承担的义务履行，因为多数被撤销监护权的未成年人父母自身无稳定工作及收入来源，且任何机构及个人亦无权未经抚养费诉讼及法院判决而强行通过划拨等方式对该条款之规定义务强制执行，此时原监护人继续负担抚养费用及继续履行应该负担的义务之执行困境则使该条款沦为了空谈。对此，笔者建议，立法能区分并细化监护人对未成年人人身和财产层面行使监护职责及其撤销制度的规定，其中对未成年人财产权益的保障必须要提上新高度，可明确规定撤销监护权后的未成年人个人财产的登记、清算、移交、保管等程序；另外，建议将相关抚养费用及其他义务之规定在具体标准、履行期限、方式等方面进一步予以细化和明确，尤其是在强制执行上必须作出具有可操作性及便捷性的规定，否则该良法只能因无法付诸实践而失去应有的光芒。

三、未成年人的保护应始终

贯穿其成长过程当中

对于《民法总则》第二十六条提出的对未成年人之“保护”义务则是关乎未成年人切身权益的另一项重点问题，而且这一重要性与棘手性不仅应体现在撤销未成年人的父母监护权之后，更应关注于未成年人权益遭受迫害之时或是之前，更进一步说则是贯穿于未成年人处于监护时期及监护人缺失时期的全过程。对此，笔者建议我国能尽快建立并完善对未成年人的长效监护监督机制，即对未成年人的监护人在行使监护权过程中亦要进行全面的监督，这样才能实现对未成年人权益真正意义上的持续性保护，而不至于在其权益受到侵害时才无奈启动撤销监护人资格程序。

其一，实行监护监督的主体应涵盖未成年子女的亲属力量、居住地的居（村）委及学校等社会机构的社会力量以及政府部门为载体的国家力量，这些多元化监督主体对孩子监护人的监护监督应是互不排斥、互为补充的常态化、强制性的。对于民政部门、公安部门等相关政府职能部门，更应该运用强制力量做到监护人的履职报备及对其尽职情况调查评估，必要时刻能启动强制隔离未成年人监护人与临时安置未成年人的措施，以体现国家监督介入未成年人监护关系有力而适度的作为。

其二，针对前述的保护困境的痛点在于对未成年人权益受侵害的“难知”与“不报”，以美国、日本儿童保护立法为代表的“强制报告制度”则是我国可以借鉴与学习之处，凡是有理由相信或怀疑儿童受到虐待或被忽视的一切主体都有向法律规定的机构强制报告的义务，而后会即刻启动相应的调查程序，在执行过程中更是充分运用整个社会的资源对未成年人加以保护与救济，且对知情不报者规定了应承担的法律责任。由此，一套相对较为完备的未成年人监护监督机制将能在家庭、学校、社会、国家的全体系网络的协作与保护下真正有效运转起来，形成不局限于撤销未成年人监护人资格这一无奈救济途径的长效保护机制。

四、未成年人后续教育的思考

除了对未成年人尽到抚养与保护的基本义务外，对未成年人的教育亦是不可忽视的，与未成年人自身全面成长、社会稳定秩序、国家繁荣昌盛都是密切相关的。党的十九大明确指出教育是民族振兴、社会进步的重要基石，习近平总书记也多次强调教育是国之大计、党之大计。我们不仅应保障他们的生命权、身体权、健康权、财产权等基本民事权利不受侵害，同时也应保障他们通过学校等途径，学习科学文化知识和专业技能从而提高生存和发展能力的权利。

但是，不可避免的几个现实问题仍亟待立法和相关部门的改进与解决，笔者在此略陈几点看法。

其一，建议立法及相关部门能注重并最大限度扫除被撤销监护权的孩子在入学等方面的客观阻碍，包括但不限于在最短时间内打通此类特殊孩子的入学资质绿色通道。

其二，国家应立法保障受国家监护的特殊未成年人的教育费用等必要经费来源，同样须纳入财政预算，由财政部门提供财政保障并实行专项审计及监察。

其三，学校、当地社区以及更广泛社会群体都应更关注此类特殊未成年人的心灵教育和精神成长。这也是《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的一大立法初衷，而如何去完成这份心理教育和引导成长的工作，可能需要我们全社会更多人去共同审慎思考与重视。

五、对监护人资格恢复之思考与进一步保障未成年人权益之倡言

关于恢复监护人资格的标准问题，笔者认为可以纳入规定并具有一定实践性的可供参考的评估建议项目可以有：

（1）申请人就其先前对未成年人的侵害或不作为的认错情况，需分别体现在定期的书面反省与实际言行中；（2）申请人在专门机构的组织下需参加相关的培训课程并接受考核的情况，包括但不限于监护能力、亲子教育、健康心理等；（3）申请人对先前不适格监护行为的整改情况，需在专门机构及人员监督下作长期的评定；（4）申请人主动尝试挽回与未成年子女亲属关系、行使已被剥夺的监护职责的积极性及监护能力表现；（5）结合申请人的经济水平、家庭环境、及未成年子女的回归意愿，评估恢复父母监护权与维持现状的孰优孰劣。

关于恢复的程序问题，笔者认为恢复的程序条件太过宽泛，亟待进一步确立并完善。我们仅能从法律中窥探到框架性规定，如此复杂的且需谨慎的父母监护权恢复制度却无具体执行程序规定。对此，笔者建议，第一点，监护权恢复需要严格的考验程序，对于现有法律中“形成调查评估报告”的选择性规定，应改为必经程序以及提交给法院审查恢复条件的必要性证据。第二点，执行整个恢复制度考评的主体应由适宜家事管理与未成年人保护的民政部门担任核心组织者，而公安机关、司法机关等其他国家机关也应作为法定的参与部门，未成年人居住地的居（村）委会、学校及申请人居住地的居（村）委会、单位等相关团体或个人都有义务成为该项评估的参与者与监督者。第三点，对于被撤销监护权的父母申请恢复监护权的时间限制的设置有待商榷。笔者认为法律现有的“三个月至一年内”且起算点为自监护人资格被撤销之日起的规定是明显不合理的且缺乏操作性的。综上所述，期望随着立法技术的不断完善、政府部门与社会各界与日俱增的通力合作，国家监护责任能在未成年人权益保障中发挥更显著的作用，尤其在撤销不适格的未成年人监护人资格这一具有历史性意义与社会性价值的制度建设中更加彰显法律与公权力的权威以及国家对未成年人保护的坚决态度。但与此同时，笔者也认同，撤销监护权制度的初衷并不在于要割断父母与子女的天然监护关系，而是为了惩罚不符合监护资格的父母不负责任的行为甚至犯罪行径，以保护被监护人的合法权益。但若能通过恢复制度下的考验来达到重新教育、培养合格监护人的目的，来挽回父母子女的亲缘关系免遭破裂，无疑是法理情相融的至善之举。

彭涛

上海申蕴和律师事务所主任，上海律协未成年人权益保护业务研究委员会副主任，第十四届普陀区政协委员

业务方向：公司法、合同法、婚姻法