英国法律服务委员会简介

2014年第05期    作者:周文杰    阅读 8,001 次

　　英国法律服务行业长达十年的规制体系改革，其中心议题之一就是如何协调法定规制与自我规制的关系，以促进建立一个公正、透明、高效、独立的法律服务行业。以2007年《法律服务法》为标志，在法律服务行业建立了新的规制体系。该规制体系的一个重要创新就是创设了一个独立规制机构———法律服务委员会（Legal Services Board），统一负责对英格兰及威尔士的法律职业群体进行规制监督。本文将对创设法律服务委员会的改革背景、机构性质以及内部治理结构进行简要介绍。

　　 一、创设法律服务委员会的改革背景

　　2001年3月，英国公平交易办公室（Office of Fair Trading）发布一份关于“职业领域的竞争”的报告。该报告认为法律职业应当受到竞争法的规制，并要求取消对法律职业竞争的不合理限制。随后，英国政府在一份谘询报告中对法律服务市场中的竞争及规制问题予以了回应。该政府报告认为，目前法律职业的规制框架是“过时、呆板、过于复杂，且在问责制或透明度方面不够充分”，规制机构的权力与职能存在重叠现象,这种迷宫式的规制框架不能适应目前的市场变化和消费者需求。因此，英国政府认为有必要对法律职业的规制框架进行彻底独立的调查。

　　2003年7月，大卫·克莱门蒂爵士（Sir David Clementi）接受政府委任，着手对英格兰及威尔士法律服务行业的规制框架进行独立审查。经过一年多的独立调研研究，2004年12月，大卫·克莱门蒂发表了题为“英格兰和威尔士法律服务行业规制框架的审查”报告，该报告提出以下几点建议：（1）建议创设一个新的法律服务规制机构———法律服务委员会，对事务律师协会（the Law Soci-ety）、出庭律师公会（the Bar Council）等自我规制机构的规制行为进行监督规制。（2）建议将维护法治、改进司法、保护并促进消费者利益等作为规制机构的规制目标。（3）建议自我规制机构进一步完善其内部治理结构，并且将其规制职能与代表职能分开。（4）建议设立统一受理消费者投诉的独立机构———法律投诉办公室（Office for Legal Com-plains），该机构由法律服务委员会负责监督。（5）建议允许设立非传统律师事务所（Alternative Business Structures），此类律师事务所由不同类型的律师和非律师人员共同管理和所有。

　　 2006年10月政府出台了《法律服务法》草案，经过漫长的国会立法程序和全面的审查，最终获得了国会立法通过。2007年10月30日该法得到皇家御准而正式生效。2008年5月至9月，大法官陆续任命法律服务委员会的理事会主席和其他7名理事会成员，2009年1月1日，法律服务委员会正式成立，2010年1月1日开始全面运作。这标志着英国法律服务行业长达十年的规制体系改革完成，新的规制体系开始全面发挥作用。

　　 二、法律服务委员会的性质及其职能

　　（一）作为独立规制机构的法律服务委员会

　　按照2007年《法律服务法》规定，法律服务委员会是一个独立规制机构，独立于政府、被批准规制机构和法律职业群体，并负责监管被批准规制机构（Approved Regulators）。作为独立规制机构，法律服务委员会的独立性主要表现在以下几个方面。

　　1.独立于行政机关

　　法律服务委员会由司法部发起设立，承担规制全英格兰及威尔士法律职业群体的职能。其根据2007年《法律服务法》规定设立，具有独立的法律地位。该法赋予了法律服务委员会广泛的职能和规制权力。此外，法律服务委员会拥有专门的财政预算。

　　2.独立于被批准规制机构和法律职业群体

　　如何保障法律服务委员会独立于被批准规制机构和法律职业群体，需要处理好法律服务委员会的“独立性”与“专业性”关系。《法律服务法》明确规定法律服务委员会的决策机构———理事会的成员大多数必须是非法律界人士（lay persons），其中理事会主席必须是非法律界人士，该规定可以有效切断法律服务委员会与职业群体过于密切的联系。

　　3.机构的组织形态与决策程序

　　法律服务委员会作为独立规制机构，其组织形态采取理事会的形式。按照《法律服务法》的规定，理事会由主席、首席执行官和若干名理事会普通成员组成。其重要决策主要以理事会会议的形式作出。采取理事会这种组织形式，可以避免独任制可能导致的规制政策因人而异、朝令夕改等问题，也可有效抵制政党和利益集团的不当干涉，从而有利于维持规制政策的连续性和稳定性，有利于实现公正规制，维护社会公共利益。

　　4.机构成员的独立性

　　独立规制机构的成员独立性是保持机构独立性的重要方面。成员的独立性主要依赖于三个方面因素，一是机构成员的任期保障；二是机构成员的职位保障；三是机构成员避免政治影响。《法律服务法》在这三个方面都作出了详细规定。在理事会成员的任期方面，《法律服务法》采取了交叉任职的方式，即理事会各成员的任期各不相同，以此保证机构成员的稳定性，从而保障法律服务委员会的规制政策的连续性。在理事会成员的职位保障方面，《法律服务法》规定理事会成员的职位受法律保障，只有在法律规定的情形下，才可由大法官免除其职位。在避免政治影响方面，《法律服务法》规定理事会成员不得参与任何政治活动，包括参与地区议员的竞选。

　　（二）法律服务委员会的规制目标

　　《法律服务法》第2部分第3条明确规定了法律服务委员会有促进实现规制目标的义务。这里的规制目标，是《法律服务法》第1部分第1条明文规定的八项目标：（1）保护和促进公共利益；（2）支持法治的宪法原则；（3）改进司法；（4）保护和促进消费者利益；（5）促进法律服务行业的竞争；（6）鼓励独立的、强大的、多样化的及有效的法律职业；（7）增进公众对公民法律权利和义务的了解；（8）促进及维持并恪守专业原则。

　　（三）法律服务委员会的规制权力

　　为确保规制目标的实现，以及监督被批准规制机构的规制行为，《法律服务法》第四章（“对被批准规制机构的规制”）授予法律服务委员会广泛的职能和规制权力。这些职能和权力大体上可分为四类：（1）依法作出某类决定。包括批准执业证的收费；批准被批准规制机构改变某些规制制度；有权向大法官建议设定新的被批准规制机构等。（2）对被批准规制机构进行监督、指导，包括为其设定或指导其设定绩效目标等，并对他们的不当行为予以惩戒。（3）协助其他机构制定并维持有关法律服务行业的规制、教育或培训方面的标准。（4）其它一般性的权力，即为促进其职能履行，法律服务委员会根据其自身判断可作出的任何决定，包括及时了解法律服务市场的发展动态，掌握市场信息，进行适当的评估和调查研究；向被批准规制机构绩效目标自我评估提供反馈意见；对损害规制目标的措施进行调查等等。

 

　　三、法律服务委员会内部治理结构

　　按照《法律服务法》规定，法律服务委员会应按照良好内部治理原则，健全其内部治理机构，包括采取理事会组织类型，设立有关专门委员会以及相关的议事程序规则，确保达到良好内部治理的要求。

　　（一）法律服务委员会的组织架构

　　1.理事会及其组成人员

　　法律服务委员会的决策机构是理事会。《法律服务法》明确规定，理事会由1名主席、1名首席执行官以及其他7名至10名的理事会普通成员组成，并对理事会成员人数、任职资格及任职程序作出规定。

　　理事会普通成员的职位受法律保障，且非经法定事由和法定程序，不得免职。《法律服务法》列举了可免除其职务的法定事由，理事会成员如无合理理由至少连续6个月无法履行其职责、因犯罪而被定罪判刑、未获破产解除的破产人以及不合适担任职务或无法履行其职责的其他情形，大法官须向理事会主席商议后方可作出免除决定。此外，理事会普通成员中的非法律界人士在任职期间一旦成为法律服务行业从业人员，也应当终止其理事会成员职务。

　　2.专门委员会

　　《法律服务法》附录1中规定法律服务委员会可根据实际情况设立若干专门委员会（Committees），同时对专门委员会成员任职资格作出了规定。专门委员会成员（包括专门委员会主席）均由法律服务委员会自行任命，专门委员会成员必须是法律服务委员会的理事会成员，专门委员会法定人数不得少于3人，且大多数成员必须是非法律界人士。专门委员会可根据实际情况下设小组委员会（Sub- Committees）。目前法律服务委员会内部设立了三个专门委员会，并明确其职责。

　　3.消费者小组

　　《法律服务法》明确将“保护消费者利益”列为规制目标之一，并将其置于整个规制体系的核心地位。因此法律要求法律服务委员会必须设立消费者小组（Consumer Panel）。消费者小组由消费者或代表消费者利益的人所组成，并经大法官批准后由法律服务委员会任命，法律服务委员会必须指定消费者小组其中一名成员担任小组主席，具体任职条件由法律服务委员会决定。消费者小组主席及其他成员的任命期限为固定期限，且未经大法官批准，不得免职。

　　消费者小组的职能主要有两个方面：根据法律服务委员会的要求展开研究并向法律服务委员会提供咨询建议。

　　（二）法律服务委员会的运作程序

　　法律服务委员会的决策机构是理事会，执行长官是首席执行官。法律服务委员会的运作程序，主要是指理事会的决策程序，即理事会的会议程序。按照《法律服务法》附录1第21条规定，法律服务委员会应当完善其内部治理机制，包括制定完善的理事会会议程序及有关事项，并规定根据该法制定的任何程序性规则都必须予以公开。据此法律服务委员会制定了《法律服务委员会程序规则》（以下简称《程序规则》），明确了理事会及各专门委员会召开会议的程序。

　　1.召开会议的法定人数和表决要求

　　理事会应当定期举行会议，具体时间由理事会自行决定。但《程序规则》明确规定了理事会成员参会次数的要求，即在1年内，理事会成员参加会议次数不得低于总会议次数的75%。

　　召开理事会会议。根据理事会主席的意见，当发生紧急情况时，理事会主席可召集会议。当有两个或两个以上理事会成员向主席提交召集会议的请求时，主席应在切实可行的情形下尽快召开会议。

　　会议的法定人数。理事会会议的法定人数不得少于3人，或者不得少于全体理事会成员的三分之一，其中包括“法律界人士”理事会成员和“非法律界人士”理事会成员。

　　理事会的决定一般应获得全体一致同意。未能达成一致意见的，应当通过投票表决的方式达成决定。参与投票人员应当是出席会议的理事会成员，投票结果由多数票来决定。根据投票结果，主席应当当场宣布是否通过有关决定。在票数相等的情形下，主席有第二次投票权来决定投票结果。

　　2.利益冲突与人员回避

　　为保障理事会决策的公正性，《程序规则》明确规定了有关利益冲突事项和回避程序。理事会成员和所有员工都应当受到法律服务委员会关于利益方面的政策约束。

　　如果理事会成员明知（或有合理理由被认为）与讨论的事项有实质性或相关的利益或职务关系，该理事会成员应当尽早向会议公开其利益或职务的性质。该理事会成员是否需要回避，由其他出席会议的理事会成员来决定。

　　四、法律服务委员会与司法部的关系

　　如上所述，法律服务委员会作为独立规制机构，在法律地位上具有相应的独立性，并通过采取理事会组织形式、明确理事会人员任职资格和条件等多种方式来保障法律服务委员会的独立地位。但是，在保障法律服务委员会独立性的同时，也需要解决法律服务委员会的可问责性，确保法律服务委员会向议会负责，以因应现代民主法治的要求。

　　《法律服务法》明确规定法律服务委员会通过大法官向议会负责。按照司法部内部主体划分，司法部对法律服务委员会的职责主要分为大法官的职责、司法部总审计长（Ministry of Justice Principal Accounting Officer）的职责和司法部发起设立司（Ministry of Justice Sponsor team）的职责，具体如下。

　　（一）大法官的职责

　　大法官的职责主要包括对法律服务委员的人事控制、财务控制以及向议会负责三个方面。

　　（二）司法部总审计长的职责

　　司法部总审计长的职责内容由《公共资金管理法》（Managing Public Mon-ey）第三章作出规定。结合《法律服务法》的规定，司法部总审计长的职责主要体现在两个方面：一是法律服务委员会的财政补贴向议会负责；二是向大法官提出建议的职责，建议内容包括法律服务委员会战略目标如何促进目前司法部的整体目标；与法律服务委员会的职责、义务和权力运行有关的规则和指引；向法律服务委员会支付有关公共拨款资金的条件。

　　（三）司法部发起设立司的职责

　　司法部发起设立司具体负责与法律服务委员会的联系，并负责向大法官和总审计长提出有关建议，建议内容主要包括：（1）监督法律服务委员会的行为，确保司法部监督行为的计划性、合理性和适当性，并对法律服务委员会履行其事务规划、货币总体价值与收益等事项作出评估。（2）支持大法官任命法律服务委员会的理事会主席和其他普通成员；（3）及时告知法律服务委员会有关政府政策以及未来发展规划；（4）关注法律服务委员会的理事会成员行为，必要时可要求理事会成员对已作出行为提供说明理由和保证。

五、启示

　　通过上述对英国法律服务委员会的介绍，可以为我们提供一些有益的启示。一是强化对事务律师协会、出庭律师公会等自我规制机构规制行为的监督。尽管英国法律职业群体的自我规制具有悠久的历史传统，但是这种自我规制体系也存在一些制度性缺陷，如法律职业群体的自我规制机构成员来自职业群体内部，自我规制机构被俘获的可能性大大增加，自我规制机构制定政策的正当性饱受批评。此外，自我规制机构往往有可能利用其权力设置竞争障碍，导致职业群体的高度垄断性，不利于统一市场的形成以及良好的市场竞争，对消费者利益和公共利益也缺少应有的关注。二是突出了对消费者利益的保护。2007年《法律服务法》明确将保护消费者利益列为规制目标之一，作为法律服务委员会实施规制行为的法定目标和政策导向。在法律服务委员会内部设立专门的消费者研究小组，专职研究法律服务市场中的消费者利益保护问题。同时设立了法律投诉办公室（the Office for Legal Complains），专门负责受理消费者投诉。●

　　（作者单位：上海市司法局）