我国行业调解现状概览

2020年第02期    作者:文│邓哲    阅读 3,999 次

随着我国社会经济的发展和利益格局的变化，纠纷的矛盾类型也在不断发生变化，其中一个显著的特点是，行业类、专业类的纠纷规模日益增加，对行业性、专业性的调解需求也随之增长。

我们通常所说的行业调解，主要就是各行业协会或带有强烈行业协会特点的组织（以下统称“行业性组织”）所设立的调解机构或平台，通过专业优势促进当事人的沟通协调，并最终促成纠纷双方达成和解协议的专业性纠纷解决过程。

一、行业调解的主要特征

（一）行业纠纷的特殊性

绝大部分的行业纠纷双方都是同行（或是投资者/消费者与经营者的关系）。虽然诉讼是一种高效的争议解决途径，可以在具体交易和竞争关系中维护自己的合法权益。但是，从更长的时间维度上看，同行之间也不是绝对的对手，它们有时还需要形成合作关系。要柔性地处理争议以及纠纷之外的关系，调解是最符合双方长期利益以及行业发展生态的纠纷处理方式。

（二）调解需求的专业性

在处理行业纠纷时，法律知识和专业知识往往缺一不可。例如，在处理证券期货业纠纷时，调解员需要懂得证券期货的交易内容和规范流程，也要懂得相应的法律法规和行业监管规则，这些都是传统“老娘舅”式的调解无法满足的。因此，要满足行业性的调解需求，专业性是不可或缺的必要条件。

（三）行业调解的优势

行业调解可以利用自己的专业优势促成纠纷双方尽可能就纠纷解决达成合意，能为纠纷双方可能存在的合作关系留有余地，与诉讼、仲裁相较，至少存在以下优势：

1.从目的和动机上，行业组织处于行业整体健康发展的考虑，更加倾向于组织纠纷双方达成合意，也就更加有可能一揽子地解决双方之间的各种纠纷。

2.从能力和资源上，行业协会具有专业性强的调解员队伍，掌握更多行业资源，能够有更多筹码促进纠纷双方有效地进行沟通，并且为纠纷双方提供切合实际的建议或纠纷解决方案。

3.从成本和支出上，不管是社会成本（如声誉成本和关系成本），还是经济成本（如时间、人力、物力、精力、财力和各种机会成本），诉讼的成本都更高。如果双方利用行业协会进行调解，社会成本和经济成本都会相对小得多。

二、行业调解的常见组织结构

所谓行业调解，最广泛的承载基础当然是各行业协会。我国现有行业协会、商会近7万家，很多行业协会均建立了自己的调解中心，另外还有类似中证中小投资者服务中心有限责任公司、中国证券投资者保护基金有限责任公司这样公司制法人性质的行业组织设立了纠纷调解部门，为相关行业的业务纠纷提供调解服务。我们梳理了这些调解中心的运转和管理模式，总结了其普遍的架构方式。

（一） 专业委员会：指导、研究调解工作

代表性的管理模式是由行业协会设置一个与调解相关的常设的专业委员会。例如中国期货业协会内设的调解专业委员会（该专委会隶属于理事会，是纠纷调解工作的指导机构）、中国证券投资基金业协会内设的调解专业委员会，还有由上海市证券同业公会、上海市基金同业公会、上海市期货同业公会共同发起成立的上海市证券、基金、期货业纠纷联合人民调解委员会，甚至连中国证券投资者保护基金有限责任公司证券纠纷调解中心也成立了证券纠纷调解专业委员会指导工作。大部分这些专业委员会的主要职责在于指导调解工作、聘任调解员、指导调解员培训交流，研究、处理与行业纠纷调解工作相关的专业问题，但不处理具体的调解案件。

（二） 调解平台、调解工作站：处理具体调解案件

具体的调解案件工作展开还是由各行业性组织所设立的线上线下平台、工作站、工作室来具体承担。例如，上海市金融消费纠纷调解中心跨省市设立了105个调解工作站；上海市证券、基金、期货业纠纷联合人民调解委员在三家同业公会分别设立了证券、基金、期货业调解工作室，处理涉及各同业公会会员单位的纠纷调解事务。又如，中证中小投资者服务中心有限责任公司纠纷调解部在全国35个省市设立投服中心调解工作站，工作站配备了人员、场地和现场、远程设备、设施，开展纠纷调解等相关工作。

（三） 线上平台：网络视频等调解方式成为普遍现象

多家调解组织都搭建了线上平台，纠纷当事人和调解员可以通过网络视频等方式参与调解。最为典型的是上海银行业纠纷调解中心，该中心是全国首家民办非企业性质的银行业纠纷调解机构，主要依托于微信公众号“银行业一站式纠纷调解平台”开展调解工作。从公众号中功能模块来看，除最基本的申请调解、调解结果查询、确认外，还有调解协议司法/仲裁确认、在线仲裁、在线法院等预设模块。又如，上海市金融消费纠纷调解中心所链接的中国金融消费纠纷调解网，还集合了八省一市的20家金融调解组织；中证中小投资者服务中心有限责任公司纠纷调解部所依托的中国投资者网站平台；深圳证券期货业纠纷调解中心网站也有相应的线上调解功能。

三、行业调解的常见案件来源和启动机制

目前所见的绝大多数行业协会调解机构的案件启动机制主要可以分为两种：（1）行业协会接受的日常投诉纠纷；（2）法院委托/委派。这也基本等同于行业调解的案件来源渠道。

（一）行业协会接受的日常投诉纠纷

第一种启动机制是由行业协会自身属性和管理范围所决定的，当行业协会的会员单位之间或会员单位与投资者/交易相对方或其他利益相关者发生纠纷时，就有可能启动调解。例如天津市证券业纠纷人民调解委员会、中国期货业协会理事会调解委员会等。

这一启动机制下还可以根据协会内部的具体流转进一步细分，包括行业协会总会对地方分会的案件转办、行业协会之间的互相委托等。例如，根据《中国证券业协会证券纠纷调解规则》第三条之规定：“调解中心与地方协会通过调解工作系统完成证券纠纷调解申请的审核、纠纷转办、简易调解处理、普通调解处理、调解员选定、调解期限管理及调解数据统计等工作。”另据新华社报道：“2016年9月8日，中证中小投资者服务中心有限责任公司与天津证监局、天津市证券业协会、天津上市公司协会、天津市期货协会、天津市证券业纠纷人民调解委员会共同签署了促进天津辖区证券期货纠纷解决合作备忘录。根据合作备忘录，各方将共同建立有利于中小投资者保护的证券期货纠纷调解的相互委托机制，共同明确委托流程以及各方职责。”

（二）法院委托/委派

第二种调解启动机制很大程度上是为了缓解法院的收案压力。自2015年我国实行立案登记制后，法院诉讼案件数量迅猛增长，案多人少的问题非常突出。因此，对于当事人起诉到法院的适宜调解的案件，法院会在登记立案前，通过诉前引导、委派、委托、特邀等方式能够将一部分争议先行交由各种调解组织处理，这其中也就包括行业协会所设立的调解机构，争取尽量将纠纷化解在诉讼之前，最终形成“调解—仲裁—诉讼”的漏斗形争议解决形态。包括中国证券投资者保护基金有限责任公司证券纠纷调解中心、上海市证券、基金、期货业纠纷联合人民调解委员会、上海市保险合同纠纷人民调解委员会等在内的大部分行业协会调解机构，都设置了这一种启动机制。

四、行业调解的调解员选定

法院诉讼案件的审判人员组成都是单数构成，一名法官独任，或者由法官、人民陪审员组成三人/五人的合议庭。但是在行业调解机构中，调解人员的构成就会更加灵活：大部分调解机构明确规定了，调解案件原则上由一名调解员独任进行调解，例如上海市证券、基金、期货业纠纷联合人民调解委员会；也有机构规定可以由两名或三名调解员组成调解小组进行调解，例如中国证券投资基金业协会调解工作部门。

调解员的选定程序，各调解机构比较相似。以比较典型的中国证券投资基金业协会调解工作部门的调解规则为例：“由独任调解员调解的，当事人应在五个工作日内协商选定一名调解员。由调解小组调解的，当事人应在五个工作日内协商选定两名调解员或各自指明一名调解员。首席调解员由当事人双方协商确定，协商不成的，由调解工作部门指定一名首席调解员。规定期限内，当事人不能选定调解员的，由调解工作部门指定。当事人也可以直接委托调解工作部门代为选定调解员。当事人不同意调解工作部门指定或代为选定的调解员的，视为不同意调解，调解程序终结。”又如《中国期货业协会调解规则》规定：“普通纠纷由一名调解员进行调解。争议金额较大、案情复杂的重大疑难纠纷由三名调解员进行合议调解。（第十五条）当事人应当在调解程序开始后5个工作日内从调解员名册中共同选定或共同委托协会指定调解员，采用合议调解的，同时确定首席调解员。逾期未共同选定或者共同委托指定的，由协会代为指定。”可以看出，大部分规则与仲裁规则比较相近，应当是向仲裁进行了多方面的整体借鉴。

五、行业调解的规则与程序

（一）调解规则并不统一

我国目前并没有一部统一的对各类行业性调解组织和行业调解行为进行统一规范的法律，关于调解的相关规范众多且分散，大体可以分成立法和规则这两大层次。

立法包括《人民调解法》《民事诉讼法》和《仲裁法》等法律，民事诉讼法司法解释及《关于人民法院进一步深化多元纠纷解决机制改革的意见》《关于人民法院特邀调解的规定》《关于开展律师调解试点工作的意见》《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》等最高人民法院颁布的司法解释或规范性文件，以及司法部、各级政府及法院发布的规范性文件，如《司法部关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》《北京市高级人民法院关于印发〈“多元调解+速裁”工作规范性文件〉的通知》等。

规则包括各仲裁机构的仲裁规则、各商会/行业协会/律师协会的规范性文件和各调解组织的调解规则等。

（二）调解流程各有创新

大部分调解机构组织的调解流程都很相近，但常常会在个别环节中各有不同和创新之处。例如：

深圳证券期货业纠纷调解中心确立了投资者单方启动机制，“如果对方当事人属深圳市证券业协会、深圳市期货同业协会、深圳市投资基金同业公会会员，且已承诺接受调解中心调解的，投资者单方面申请调解即可启动调解程序”。

上海市金融消费纠纷调解中心于2017年9月试行中立评估制度，即对纠纷事实、责任认定、解决方案有较大分歧的案件，由独立的专家，基于各方陈述和证据，依据相关法律法规和其他规范性文件，作出中立的专业评估意见。这是对国际成熟经验和实践的良好借鉴，引入这一机制可以有助于双方更加理性清醒地对纠纷处理结果作出预判，更好地促使双方达成一致方案。

《中国期货业协会调解规则》为调解程序增加了回访流程，明确“协会对调解协议书执行情况进行回访”，有利于行业协会收集案件大数据，形成反馈。

（三）特别程序：小额简易程序

为更快更好处理小额纠纷，保护非机构方利益，多个调解机构都建立了小额纠纷快速处理程序。例如：中证中小投资者服务中心有限责任公司纠纷调解部采用电话、网络、书面等方式在较短期限内快速解决纠纷的调解活动。

简易调解适用于标的数额较小或不涉及资金、股权等给付的纠纷。与下文要介绍的单边承诺机制比较相似的是，上海市金融消费纠纷调解中心与上海地区26家银行业金融机构达成约定，对于赔付金额在5000元以下的纠纷，如果纠纷双方经调解不能达成一致，则由调解员根据法律法规、国家政策、行业惯例，依照公平公正的原则，提出调解意见。若消费者接受，则当事双方应接受并承诺履行该调解意见。

（四）特别程序：单边承诺

根据《中证中小投资者服务中心单边承诺调解细则（试行）》规定，单边承诺调解是指证券期货经营机构、资本市场其他主体承诺由投服中心根据纠纷事实和相关法律法规、部门规章、规范性文件、自律规则及行业惯例等提出调解建议，若投资者采纳该建议，证券期货经营机构或资本市场其他主体应按照该建议与投资者签署调解协议并履行的调解方式。除投服中心外，还有其他部分行业协会也设置了这样的单边调解承诺机制用以约束其会员单位遵守并执行调解协议。这一机制主要建立在行业协会或类似组织对其会员单位的监督管理权限，属于与人民调解、行政调解的显著不同之处。

六、行业调解的执行与保障

（一）调解协议及公证/仲裁/司法确认

调解成功的，大部分的调解机构都是以书面调解协议的方式进行结案。中证中小投资者服务中心有限责任公司纠纷调解部规定，“网络调解达成的调解协议可采用电子签名或视频录像的形式进行确认，该协议与书面调解协议具有相同的法律效力”。

通过对多个调解机构规则的梳理发现，大部分都明确规定了调解协议可以进行公证确认、仲裁确认或司法确认，但能否通过这几种制度进一步强化调解协议的可执行性，关键还是在于调解与之衔接的效率高低。

一个代表性的案例是：天津市和平区人民法院司法确认中心、天津市证券业协会、人民调解委员会三方于2015年7月29日正式签署《关于建立天津市和平区人民法院司法确认服务中心证券业工作站的实施意见》，并成立证券业司法确认工作站。工作站采用“科技+专业”的方式，利用计算机远程视频技术。基层法院与当事人通过视频，在了解确认双方当事人意思是否真实表达、协议内容是否合法且具有可执行性的状况下，将当事人共同申请司法确认的受理环节与人民调解协议的达成环节合二为一。

在互联网时代，“云协议”“云确认”的机制方便了当事人，也可以免去线下送达环节，节省调解资源和司法资源，还是很有借鉴意义和推广必要性的。

（二）其他保障

除了司法确认和特别程序之外，还有一些机构采取其他方法对不履行调解协议的机构一方加以约束。例如，中证中小投资者服务中心有限责任公司纠纷调解部将依托诚信监管协作机制和强制执行机制，对不履行调解协议的主体纳入资本市场诚信监管范围，依法予以诚信约束。又例如，根据中国期货业协会理事会调解委员会制定的《调解规则》第二十六条规定：“会员不履行调解协议的，协会视情形给予其批评警示或纪律惩戒。”

七、行业调解的费用问题

行业性组织的非营利性特征决定了其不太可能通过案件收费的方式来完成自身的运营支撑。我们在调研过程中发现，大多数的行业性调解组织事实上也确实不收取调解费用，主要依靠协会经费或财政拨款进行保障和维持。例如，上海市证券、基金、期货业纠纷联合人民调解委员会规定，各同业公会分别对所属调解工作室的人员、办公场地、工作经费等方面提供保障。调解委员会办公室人员、办公场地、工作经费等由调解委员会主任单位提供保障。

当然，也有例外。虽然深圳证券期货业纠纷调解中心在其调解规则第九条中规定：“中小投资者与深圳市证券业协会、深圳市期货同业协会、深圳市投资基金同业公会的会员之间的纠纷，以及会员相互之间的纠纷，不收取调解费用。”但同样在深圳证券期货业纠纷调解中心网站中，一份《调解案件（暂行）收费办法》中规定了具体的收费方式、费用构成、退费流程：“调解费用包括日常管理费和调解员报酬。日常管理费包括：工作人员服务费、邮递费、通讯费、场地使用费、常用办公设备使用费以及其他为调解支出的费用。”“如调解不成功，在扣除调解过程中发生的实际开支费用（包括调解中心日常管理费及调解员报酬、差旅费等）后，预缴的调解费余额返还当事人。”我国目前关于行业调解的政策导向和理论研究已经得到一定的重视，但是自上而下的制度层面还缺乏统一设计，实践中也还面临诸多困境。本文拟对我国行业性专业性调解机构和调解机制的运作情况进行初步梳理，作为“大调解”机制建设的基础性调研工作的一部分。

 

邓哲

北京观韬中茂（上海）律师事务所合伙人，上海律协青年律师工作委员会委员、调解业务研究委员会副主任

业务方向：争议解决、收并购与投融资、公司与商事