招展和参展的法律规范

关于完善展览市场管理法律制度的几点构想

2014年第04期    作者:朱晶晶     阅读 6,405 次

一、展览的定义

中国的展览业，从早期计划经济体制下的各种“订货会”、“交易会”、百姓喜闻乐见的“展销会”，发展到现在的各种专业型展会，如上海的国际汽车展、动漫展等，经历了极大的发展，2010年在上海召开的世博会更是引起了人们广泛的关注。据调查显示，至2011年全国各城市中办展总数位列前三的分别为上海674场，北京486场，重庆475场。展览业的发展，极大地促进了经贸、文化的交流，并带来了巨大的经济效益。

        那么，究竟什么是“展览”呢？

        从文义理解上，《现代汉语词典（2002增补本）》中对“展览”的定义为“陈列出来供人观看。”

        从法律定义的角度来看，在国际法方面，《国际展览公约》第一条规定：“展览是一种展示，无论名称如何，其宗旨均在于教育大众。它可以展示人类所掌握的满足文明需要的手段，展现人类在某一个或多个领域经过奋斗所取得的进步，或展望发展前景。当有一个以上的国家参加时，展览即为国际性展览。”；在国内法方面，我国目前尚无统一的关于展览活动的法律法规，但各部委、各地方政府关于展览所颁布的规章、政策却十分繁多，其中对各种各样的展览活动作出了五花八门的定义和规定。以下例举部分：

        2001年信息产业部颁布的《信息产业部展览管理暂行规定》中规定：“本办法所涉及的展览，是指以信息产业部名义主办（含联合主办）、支持、赞助的在国外举办的展览会、博览会、交易会，以及国际性会议附设的1000（含）平方米以上的展览、展示会等。”

        2005年上海市人民政府颁布的《上海市展览业管理办法》中规定：“本办法所称展览，是指举办单位（包括主办单位和承办单位）以招展方式在固定的场馆及预定时期内举办，通过物品、技术或者服务的展示，进行信息交流，促进科技、贸易发展的商业性活动。”

        2006年商务部颁布的《商务部举办展览会管理办法(试行)》中规定：“本办法所称展览会是指在境内举办的经济技术贸易及投资领域的博览会、展览会、洽谈会、交易会、采购会等。”

        笔者认为：在上述定义中，《上海市展览业管理办法》对“展览”的定义较为适当，其突破了以往“展销会”、“洽谈会”、“展览会”、“交易会”、“博览会”等列举式定义的局限，并去除了行政部门主导的色彩，着重突出了各类展览活动的共性特点，符合目前展览活动以信息交流为主要目的、内容和功能多元化的趋势。但该办法排除了“非营利性的展示活动”以及“以现场销售为主的展销活动”的适用。笔者认为：展览活动内容丰富多样，“非营利性的展示活动”、“以现场销售为主的展销活动”与一般展览活动的界限并不十分明显，此等排除并无必要。

 

二、我国展览市场目前制度空缺与不足

        与前述展览市场的蓬勃发展相比，我国关于展览业的制度建设显得十分滞后，主要存在如下的问题：

        （一）多头管理，权责不明

        由于展览活动的综合性，涉及到各行政机关的管辖范围。如《上海市展览业管理办法》中对“管理部门”做了这样的规定（第五条）：“上海市商务委员会负责对本市展览业的规范与发展进行统筹规划与协调。经济、工商、科技、教育、公安、旅游、知识产权等有关行政管理部门按照各自职责，做好展览业相关管理工作。”

        可见，目前展览活动并没有一个专门的行政机关进行管理，各职能部门权责不明，相互之间缺乏统一的协调。而事实上，各行业的主管部门、地方政府还订立了本部门或行政区域内展览活动的规章和政策。这些规章和政策间有交叉、重复、冲突，又有盲点，使展览市场的参与者眼花缭乱，无所适从。当下，展览活动协调者往往由行业协会担任，但由于行业协会仅为自律性组织，并无法定职权，无法实际、有效地解决问题。

        （二）展览信息公示不充分，导致假展、骗展现象的发生

        目前，我国各地均无官方的展会信息公示平台，导致很多参展商在接到招展邀请时不知从何处核实该展会的信息。尽管有很多地方规定了展会信息的备案登记制度，但由于前述的多头管理和权责不明问题，备案单位无法掌握完整的展会信息，也无发布信息的法定职责。一些人就利用了这样的信息不透明和不对等，假借招展之名骗取参展费后卷款潜逃，或假借政府部门、行业协会或一些社会信誉度较高的企业名义招展、虚构不实的展出场地信息来夸大展会档次，均造成巨大的经济损失和恶劣的影响，从而引发群体性纠纷。

        （三）办展单位良莠不齐，办展水平差异较大，市场发展无序

        展览活动涉及场地安全、群体服务和管理、现场纠纷的处理和解决，涉及面广内容复杂，故办展企业应当具备一定的人员、专业和资金能力，否则无法胜任。然而，目前展览业尚未建立市场准入机制。

        （四）无风险防范和争议解决机制，发生纠纷无法解决落实

　　展会中经常会发生知识产权侵权纠纷、参展商与办展方之间的合同纠纷、办展方与展馆之间的合同纠纷等。但由于展会只有几天的时间，临时性强，而走一般的法律途径通常需要经过一定的程序，往往还没开始取证维权，展会就结束了，各方均作“鸟兽散”，纠纷也就无法得到解决。

 

三、展览市场管理法律制度构想

        笔者认为:在目前我国展览业的飞速发展下亟需对展览活动进行统一的规范。针对上述提及的相关问题，笔者提出如下构想：

　　（一）统一立法

        我国目前各个地区的展览活动均十分频繁，故应在全国范围内对展览活动建立统一的规范和秩序。由于在统一规范中不可避免地将设定相关的行政许可，故该法规的效力应不低于行政法规。

        （二）建立展览业市场准入机制

        一是展览服务提供方的资质许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（三）款之规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。

　　展览活动有众多参展商参与，更有不特定的观众群体参与，是典型的群体性公众活动。对展览活动提供服务，包括组织策划、招展、现场服务和管理，涉及到各方权益的安排和保障，更涉及到公共安全等问题，与公共利益直接相关，故展览服务提供方应当具备一定的条件方可从事该服务。

　　在这里，我们需要定义的是“展览服务提供方”。在一个展会中，通常组织者有主办方、承办方、协办方、支持方等。其中，法律应对哪些主体设定从业许可呢？从实践中来看，提供展览服务的主要是承办方，而主办方、协办方、支持方等与承办方之间均是以合同形式约定各方的权利义务。各行各业甚至政府部门都可能有举办各种类型展览活动的需要，如对主办方进行资格限制，与市场需求相悖，实质上将限制展览市场的发展。故笔者认为，对实际提供展览服务的承办方设定资格许可较为合理。这样，颇具争议的展览活动是否需要“去行政化”、政府部门是否可以举办展览的问题也可得到解决。事实上，政府部门拥有强大的资源，且公信力强，由其举办一些区域性的大型经贸交流展览活动对经济和社会发展是有很大裨益的，一概要求展览活动“去行政化”并不合理。但政府部门确实不适合成为展览服务的提供方，否则会在展览服务市场上形成行政性的垄断。故当政府部门须组织举办展览时，通过政府采购形式向有资质的展览服务企业购买服务，由该等企业承办展览，方为合理。

　　对展览服务企业资格的许可条件，可从注册资金、专业人员、成立年限等方面进行规定，还可对不同级别和类型的展览承办商设定资质级别。2005年本市出台了《上海市会展管理专业技术水平认证暂行办法》，对会展专业技术水平的认证工作进行了尝试，类似的专业技术水平认证可作为专业人员资质的参考条件之一。

　　二是展台搭建方的资质许可。在当下的各种展览活动中，展台的设计和搭建对参展商的形象展示起到了非常大的作用，故而展台的设计和搭建愈来愈向专业化发展。由于展览活动是群体性的公众参与活动，在展览活动中展台坍塌造成人身伤害和财产损坏的事故也时有发生，因而展台的设计和搭建与公众安全具有十分直接的关联。对展台设计和搭建服务提供者设定资质许可也十分有必要。中国展览馆协会于2010年发布了《展台等临建设施搭建安全标准》，其中有涉及展台的搭建标准及搭建商的认证，可作为参考。

　　三是展览场地按条件实行分级许可管理。随着展览市场的不断发展，展览场地已从最早的集市、商场、广场发展到现在的专业展览馆。根据前述的《2011 年中国展览数据统计分析报告》显示:2011年36个计划单列市及以上行政级别城市中，共有153个展馆建筑面积达1330.98万平方米，室内展览面积为504.33万平方米，室外展览面积为229.44万平方米，总展览面积为682.68万平方米；各城市中展馆总面积名列前三的分别为广州97.46万平方米、上海52.93万平方米、北京45.51万平方米。目前，法律法规对展览场地并无特别要求，一般都在展览活动举办前的大型群众性活动公共场所治安许可审查时一并进行审查。

　　根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条第（四）款的规定，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项，可以设定行政许可。笔者认为，展览场所作为展览活动服务的内容之一，应当对其按条件实行分级审定认证，对于一些大型展览和特殊展览（如珠宝、文物展等展品价值较高的展览）等应规定在有资质的展览场所进行。2004年本市发布的《上海市展（博）览会场馆安全防范管理规定》中涉及到了对展览场馆的分级管理，可予以参考。

        （三）展览活动的管理

　　一是设立专门的展览管理机构。展览活动由于综合性强，且涉及各行业、各部门的管理，故大部分时候是由各部门协调共同管理。但这带来了很大的弊病，各执法部门协作权责不明、各行业主管部门的多头管理，导致展览活动的管理流程即冗杂又无有效机制，很多时候甚至只能靠会展行业协会来进行协调，效率和效力均无法适应展览市场的发展。因此笔者认为，设立专门的展览管理机构审核展览办理申请，进行信息备案和发布，同时协调各部门进行管理和执法，是十分必要的。

　　二是明确各类别展览活动的申办条件。展览活动内容丰富、涉及面广，应当对其进行分级分类，如根据参展者类型分为国际展和国内展，根据展出内容进行专业分类，根据展出面积、参展人数对展览进行规模分级，并明确各类别展览活动的申办条件，如承办方的级别要求，是否需要公安、海关、各行业主管部门的许可和批文，对展出场地是否有级别要求等。

　　三是建立统一的展览信息官方发布平台。如前所述，由于没有官方的展览信息发布平台，使展览市场存在一定程度的混乱。现在很多地方已对展览活动采取备案登记制度，但由于备案登记机关不一，责任也不明，故未对备案的展览信息进行公示。笔者建议，如能建立专门的会展管理机构，则该机构在审核展览申办及信息备案过程中可掌握其主管行政区域内的所有展会信息，这使该机构建立统一的信息发布平台发布展览信息可得以实现。

　　四是建立资金监管制度。如前所述，由于展览活动的临时性，在展览中发生的纠纷往往无法及时得到解决，事后更无法落实责任承担。笔者建议，对展览活动中向参展商收取的参展费用实行资金监管，为各类风险的防范提供保障。除办展所需的支出外，冻结留存一定比例的保证金；同时为了避免一些参展商中的“展虫”闹展以及提前撤展等违约或违规行为，也可要求参展商缴纳一定的保证金，同样纳入资金监管。待展览活动结束后并经过的一定的合理期限后，由监管方将该等被冻结的保证金返还给缴纳人。这样，如展览过程中发生纠纷，权利人可通过诉讼财产保全等形式对被监管冻结的资金进行保全，使权利人的合法权益得到最大程度的保障。

　　五是建立有效的争议处理机制。对于展会中常见的知识产权纠纷，各地都出台了相应的处理规范。但展览中可能发生的纠纷远不止知识产权纠纷，建立统一有效的争议处理机制非常必要。

　　对目前引起广泛热议的“ADR”争议解决机制，笔者认为：“ADR机制”如能建立，则能给争议解决提供新的方式和途径，并解约诉讼资源，是一种非常有效的举措。但在展览中的“ADR机制”和其他“ADR机制”一样，需要面临设立机构、实施人员及与司法对接等各项难题，要在实践中采用“ADR机制”可能还需要一定的时日。更何况，展览中多见的争议如知识产权纠纷，并非简单轻微的纠纷，其复杂程度和后果的严重性可能也决定着当事人不会选择通过“ADR机制”来解决。

　　因此，笔者认为：目前展览活动中争议处理机制的建设应当着重于事实的调查和证据的固定。在各个行政部门的执法程序中已对事实调查和取证程序进行了详细规定，展览管理机构可在展览中发现违法情形或接到相关举报后协调各职能部门进行现场调查和取证，同时也可在展览合同的示范文本中建议各参展商赋予展览主办方和承办方对纠纷进行一定的调查和取证的权利，最大限度地保障纠纷当事人可在事后采取法律措施维权。

 

结    语

　　综上所述，笔者认为：在展览经济飞速发展的环境下，完善立法、建立一套统一的展览管理规范，是顺应社会发展的需要，也是建立展览市场秩序、保障展览业健康发展的必要措施。●