银行监管视角下“金融消费者” 主体范围的渐变及其影响

2022年第05期    作者:文│裴德宝 黄宇    阅读 799 次

2021年2月3日，中国银行保险监督管理委员会（以下简称“CBIRC”）消费者权益保护局（以下简称“消保局”）在其官网上发布了《关于光大银行侵害消费者权益情况的通报》（银保监消保发〔2021〕3号），对光大银行存在的“侵害消费者权益”问题进行了总结。笔者注意到，在光大银行被指出的6项违规行为中，有3项明确将“企业”作为“消费者”纳入受害方之列，具体为：“个贷业务与保险产品强制捆绑”中的“小微企业”，“存贷挂钩”“违反质价相符原则收取财务顾问费”中的“某借款企业”。实际上，在CBIRC近期通报的案例中，类似情况已非个案。这些案例预示着CBIRC关于“金融消费者”主体范围的认知正悄然生变，即：不再囿于《消费者权益保护法》等传统法规范界定的“自然人”，而是将“企业”也予以扩展适用。对此，笔者尝试从比较银行业金融机构金融消费行为的两大监管机构——CBIRC与中国人民银行（以下简称“PBOC”）关于“金融消费者”概念的相关界定入手，基于银行监管角度，总结、分析“金融消费者”主体范围在CBIRC语境下的渐变成因及其影响，供参考。

一、PBOC与CBIRC关于“金融消费者”主体范围的不同认知

（一）PBOC关于“金融消费者”主体范围的认知

PBOC一直将“金融消费者”的主体范围明确为“自然人”。从2013年《金融消费权益保护工作管理办法（试行）》、2016年《金融消费者权益保护实施办法》，到2020年生效并替代前述办法的《金融消费者权益保护实施办法》，均以条文形式将“金融消费者”界定为“购买、使用金融产品或者服务的自然人”。2018年9月，PBOC还发布并实施了《金融消费者投诉统计分类及编码 银行业金融机构》行业标准，其第3条同样规定“金融消费者”为自然人，并规定了金融消费者投诉业务办理渠道、业务类别和原因的分类及编码。

据此，笔者理解，PBOC关于“金融消费者”的保护主体限于自然人。这与《消费者权益保护法》等法将“消费者”规定为“自然人”的概念外延一致。

（二）CBIRC关于“金融消费者”主体范围的认知

相较于PBOC，CBIRC关于金融消费者权益保护的监管规定较多，且以2019年为分水岭，关于“金融消费者”主体范围的认知有微妙的变化。

2019年以前，CBIRC在其主要监管文件中对“金融消费者”的定义与PBOC保持一致，即限定为自然人。例如，2013年《关于印发银行业消费者权益保护工作指引的通知》第三条规定“银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人”，2017年《对十二届全国人大五次会议第7638号建议的答复》第四条“关于建议所涉及的金融消费者概念问题”中明确“金融消费者目前的限定仅在自然人范围内。建议中提及的企业、中小企业尚不属于金融消费者，企业、中小企业等贷款主体所涉及的押品评估问题不属于金融消费者权益保护范畴”，已废止的2018年《关于印发银监会机关银行业消费者投诉处理规程的通知》第一条规定“银行业消费者指购买或接受银行业金融机构产品或服务的自然人”，等等。

2019年9月24日，CBIRC办公厅发布《关于开展银行保险机构侵害消费者权益乱象整治工作的通知》，其附件1《银行业保险业侵害消费者权益乱象的表现形式》对银行业、保险业侵害消费者权益现象进行了总结。其中，银行业侵害消费者权益乱象明确包括“在信贷业务中，违规与各类中介、咨询公司等第三方合作，小微企业、个人消费者唯有接受第三方服务并支付费用等附加条件，才能获取正常贷款的相关手续及获得贷款。这些第三方与银行的合作，不同程度存在与银行内部人员的利益交换，同时可能推高企业或个人融资成本”。此处的“金融消费者”除包括与以往无二的“自然人”之外，还纳入了“小微企业”。此后，CBIRC发布的相关监管文件中，无论是2019年11月的《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》，还是2021年《关于印发银行保险机构消费者权益保护监管评价办法的通知》，均未对“金融消费者”作出定义，即既未明确其包含“企业”，也未明确其不包含“企业”。

值得注意的是，2020年发布的《银行业保险业消费投诉处理管理办法》（以下简称《投诉处理办法》）作为对2018年《关于印发银监会机关银行业消费者投诉处理规程的通知》的替代，删去了原文件中关于“金融消费者”为自然人的定义。笔者认为，这是将“金融消费者”主体范围模糊化的一个重要信号。进一步来看，根据《投诉处理办法》第二条，“投诉”是指消费者向银行业金融机构主张其民事权益的行为，即投诉人为消费者；第十三条规定，投诉人投诉时应按照银行保险机构的要求提供资料。其中，“投诉人的基本情况”包括“自然人或者其法定代理人姓名、身份信息、联系方式；法人或者其他组织的名称、住所、统一社会信用代码，法定代表人或者主要负责人的姓名、身份信息……”由此推知，《投诉处理办法》已不否认“法人或其他组织”属于“金融消费者”。笔者注意到，CBIRC有关负责人就《投诉处理办法》答记者问时，也曾直接明确“投诉人既包括自然人，也包括法人”。

综上所述，CBIRC监管口径下的“金融消费者”的主体范围经历了这样的渐变：从限定为“自然人”，到兼容“小微企业”，到删除原金融消费者定义，再到在投诉处理层面引入“法人和其他组织”。虽然迄今为止，“金融消费者”在CBIRC监管文件中尚未有一般性定义，但结合监管案例来看，这一渐变已具有法规层面的突破意义，其发展趋势值得关注。

二、“金融消费者”主体范围渐变的成因及趋势

通过前文梳理可知，PBOC与CBIRC关于“金融消费者”的主体范围初始一致，后CBIRC出现概念模糊化及主体范围扩大到“法人或其他组织”的渐变，两者逐现分野。CBIRC为何会出现这一变化，其发展趋势如何？

（一）CBIRC关于“金融消费者”主体范围变化的成因

1. 金融消费者权益侵害现象已不限于自然人

关于“金融消费者”主体范围的争议由来已久。对“金融消费者”的保护初衷，主要是基于金融机构与消费者之间的信息不对称而导致消费者处于弱势地位。传统法观念认为，这种信息不对称主要体现在自然人身上，因此有必要根据其上位法——《消费者权益保护法》对金融消费者权益作出特别保护。相对而言，企业与金融机构的信息不对称不如自然人明显，并不需要动用法律武器加以保护。

随着金融市场的发展、金融产品和服务的多样化，即便是企业，离开专业团队的加持，也很难对高度专业性的金融产品和服务完全掌控并作出自主选择。小微企业更是如此。如本文开篇所提及的光大银行侵害消费者权益情况通报，光大银行在面向稳定受薪人士和小微企业客户的小额无抵押贷款业务中，强制捆绑借款人购买指定财险公司保险、违反质价相符原则收取借款企业财务顾问费等行为，均是利用其自身优势而为之。因此，从现实角度而言，小微企业在金融机构面前如同自然人一样，处于弱势地位，有特别保护的必要。笔者认为，这或许是“金融消费者”主体范围渐变的起因。

2. 金融消费者权益保护需要银行业金融机构的积极应对

金融消费投诉是金融消费者权益保护的主要途径之一。银行业金融机构是维护消费者合法权益的责任主体，也是处理消费投诉的责任主体。消费者向银行业金融机构进行投诉、由银行直接受理并解决，有利于快速、高效解决消费者与银行之间的消费纠纷，便于消费者维护自身权益。《投诉处理办法》将“金融消费者”主体范围扩大到“法人或其他组织”，一方面通过强制性规定使得银行不得不受理包括小微企业在内的相关主体的投诉，扩大银行受理投诉的覆盖面；另一方面也加强了银行业金融机构的危机感，迫使其从源头审视自身行为是否规范，以起到降低对小微企业等企业的权益侵害之效果，同时也有助于银行业的合规发展，提高整体的社会责任感。笔者认为，这或许是“金融消费者”主体范围渐变但尚未进行普遍性适用的原因。

（二）CBIRC的监管维度决定了其需要寻求突破

PBOC与CBIRC关于“金融消费者”的主体范围之所以出现分野，笔者认为，撇开法规滞后性因素，主要在于PBOC与CBIRC的监管维度不同。

一方面，CBIRC主要负责监管银行业金融机构与保险机构，而PBOC的监管对象覆盖范围更广，除银行保险机构外，还包括支付机构、资产管理公司等广义上的金融机构；而PBOC也主要从政策层面给予指导，这使其在作出改变时需要格外慎重。目前关于“金融消费者”未有统一的定义，关于金融消费者保护的上位法依据，追根溯源均来自《消费者权益保护法》。根据该法，“消费者”一般意义上是指自然人。在没有其他上位法依据的情况下，PBOC关于“金融消费者”的主体范围未作出改变是理智而客观的。

另一方面，在金融消费者保护方面，PBOC涉及业务主要是利率、人民币、外汇管理等，具有宏观性，这与CBIRC经常需要开展违规营销、风险提示不到位、乱收费等微观层面的主体和行为监管截然不同。CBIRC作为监管政策的实际执行人，需要根据金融机构的实际经营情况作出调整，以更有效地维护弱势金融消费群体的权益，促进金融市场的有序竞争和公平、稳健发展。

（三）“金融消费者”主体范围的发展趋势

关于纳入“法人”是不是“金融消费者”主体范围渐变的发展趋势，可以从法律支撑、企业分类、必要性等方面综合判断。

如前所述，金融消费者权益保护的上位法依据为《消费者权益保护法》，而该法所保护的主体为“自然人”。据此，CBIRC将“金融消费者”扩大到自然人以外的“法人或其他组织”，并无明确的上位法依据。这可能是目前相关监管文件中，虽然通过投诉人提交的资料可以判断“金融消费者”包含法人和其他组织，但仍未在法规层面对“金融消费者”主体范围作界定的主要原因。

通过对CBIRC监管文件的梳理可知，“金融消费者”主体范围的变化始现于“小微企业”，源于小微企业迫切的融资需求及在实践中遭受权益侵害的现象较一般企业更为严重。笔者理解，《投诉处理办法》将“法人或其他组织”纳入投诉人范围，更多地是为企业客户在权益遭受侵害时向银行进行投诉提供依据；但若笼统地将所有“法人或其他组织”作为金融消费者进行保护，难免失衡。如基金管理公司、信托公司等企业同样拥有专业的金融知识与信息，当其与银行业金融机构进行交易时，很难认定其处于信息不对称的弱势地位。因此，即便将来要将“金融消费者”作涵盖“法人或其他组织”的统一定义，也可能需要从金融消费者权益保护的成因出发，对“法人或其他组织”作适当区分。

关于小微企业与银行交易时的权益保护，国务院及CBIRC另有规定。例如，《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》规定“禁止金融机构对小型微型企业贷款收取承诺费、资金管理费”，CBIRC《关于支持商业银行进一步改进小企业金融服务的通知》要求“优化小企业融资环境”等。因此，虽然目前CBIRC将小微企业权益受害作为金融消费者权益侵害进行规制，但随着其他保护政策的不断完善，将来是否还会继续将小微企业作为金融消费者予以保护，值得思考。

基于上述分析，笔者认为，“金融消费者”主体范围的统一需要结合多方面因素考量，而无法作单向理解，更不能因小失大。目前，“金融消费者是自然人”的观点仍是主流，将其主体范围扩大到“法人或其他组织”与现行消费者保护法律体系存在一定的不协调，该做法更像是CBIRC为解决当下企业客户权益侵害问题而实施的权宜之计。笔者预计，其发展趋势将会取决于与监管效果、替代措施以及与PBOC等其他部门的监管协调等各种因素的联动考虑。

三、银行业金融机构面对“金融消费者”主体渐变的应对措施

如前分析，虽然“金融消费者”的定义在CBIRC的监管文件中尚未有明文规定，存在一定的解释空间；但无论是从《投诉处理办法》等现行监管规定来看，还是从光大银行被通报等案例来分析，银行业金融机构都有必要对“金融消费者”的合规口径作从宽理解。

（一）以CBIRC监管口径为主，按照相关规定进行内部完善

银行业金融机构可以对2019年及之后的CBIRC监管文件进行梳理，查漏补缺，特别是《投诉处理办法》与2021年新发布的《中国银保监会关于印发银行保险机构消费者权益保护监管评价办法的通知》。建议银行业金融机构按照相关规定要求，建立消费投诉处理工作制度，妥善处理相关消费投诉，完善并落实消费者权益保护工作机制建设；对已有的相关制度，将“法人或其他组织”作为“金融消费者”一同考虑，作出相应的调整与变通。

（二）提升合规意识，促进行业文化良性发展银行业金融机构在根据现行监管规定完善自身规章制度的同时，对于规章制度的具体落实同样重要。惟两者同时推动，才能达到真正的合规与进步。在制定或调整适用于宽口径的“金融消费者”制度的同时，银行业金融机构尤其有必要进一步思考如何在提供金融产品或服务的过程中持续提升消费者满意度，强化金融行业的社会责任感，促进整个行业的良性发展。

裴德宝

上海里兆律师事务所合伙人，上海律协银行业务研究委员会委员

业务方向：银行法、投资并购、公司日常

黄宇

上海里兆律师事务所律师

业务方向：银行与金融、争议解决、EHS合规