为中国式现代化贡献专业智慧 上海律师参加全国两会履职实录

2023年第02期    作者:文│顾晓红    阅读 460 次

全国政协十四届一次会议于3月4日至3月11日在北京举行，来自上海的全国政协委员全情投入履职，积极参政议政。全国律师行业党委委员、中华全国律师协会监事长、国浩律师（上海）事务所合伙人吕红兵和上海市新的社会阶层人士联谊会会长、北京市金杜律师事务所上海分所合伙人张毅亦在其列。这两位律师行业在沪全国政协委员聚焦全国和区域经济社会高质量发展重大课题，心系民生福祉，围绕中国式现代化之路相关议题贡献专业智慧，将深入调研和思考的成果转化为精准建言。会议期间，吕红兵提交提案8件，张毅提交提案5件，并通过反映社情民意信息、参加联组和分组讨论发言、接受媒体采访等形式认真履职。

加强法律体系建设 提升公共法律服务

党的二十大报告指出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。发展全过程人民民主需要加强法治建设，特别是在人民群众感受最直接、关联最密切、落脚最实在的关键点、重要处健全制度、完善立法，加快形成并完善发展全过程人民民主的法律体系。实现高质量发展也是中国式现代化的本质要求之一，是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。实现高质量发展离不开持续发挥法治的引领、规范、保障作用。

吕红兵在《关于进一步加强“发展全过程人民民主”相关法律体系建设的提案》中建议，通过出台人民建议征集法律规范、制定基层立法联系点法律规定、完善健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈制度、推进委托第三方起草法律法规草案工作法治化进程等，完善“吸纳民意、汇聚民智”相关法律制度；通过完善基层直接民主制度体系、强化企业民主管理制度等，推进“积极发展基层民主”相关法律规范建设；通过立法明确民事检察听证制度、进一步完善人民陪审员制度、加快推进多元解纷和源头治理制度完善等，健全在司法过程中践行人民民主的法律体系；通过对普法进行专项立法，从法律层面落实普法责任制，将开展法治宣传教育的深度、增强全民法治观念的效果作为党政机关考核的重要指标。

张毅在题为“提升公共法律服务，为中国式现代化提供服务和保障”的界别协商会主题发言中建议，促进公共法律服务多元化、专业化，以高质量公共法律服务保障高质量发展。具体包括：全方位、多部门共同助力法治化营商环境继续优化升级；围绕重大国家战略和战略性新兴产业发展，通过统筹整合公共法律服务资源，拓展服务领域，创新服务载体，丰富服务内涵，引导相关专业服务机构，有效供给高端法律服务；维护我国政府、企业和公民的海外合法权益等。张毅认为，律师作为中国特色社会主义法治工作者，在公共法律服务中能够起到主力军作用，可以为优化营商环境、全方位对外开放等提供相应法律服务、做好建言献策，可以为重点领域、新兴领域、涉外领域立法做好先行研究。应完善与高质量发展相适应的律师人才队伍建设，加快打造涉外法律服务品牌，加大对高端、专业法律服务行业的扶持力度。

无独有偶。吕红兵在《关于修改律师法，进一步完善律师制度的提案》中认为，《律师法》于1996年颁布实施，于2007年全面修订并于此后针对个别条款作出修改；总体而言，目前的《律师法》已很难适应中国律师事业发展的现状以及全面依法治国、推进法治中国建设对律师队伍提出的新要求。他建议，进一步明确律师、律所、律协的法律地位。明确律师是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，是社会主义法律服务队伍的重要主体，是全面依法治国的重要力量；明确律师事务所属于现代服务业，是专业服务机构，是社会组织；明确律师协会是律师的自治性组织，依照法律、行政法规和律师协会章程完善治理结构，实施自律管理。在《律师法》总则中以专条明确律师依法享有的执业权利，以及律师执业中的人身权；规定人民法院、人民检察院和公安机关各司其职、相互制约、相互配合，并充分发挥律师的代理及辩护作用，促进司法公正。此外，进一步明确国家应在规划、财政、税收、社保、就业、金融、人才培养等方面，对律师事业发展给予扶持和保障。在规定律师应当按照国家规定履行法律援助义务的同时，进一步明确律师应当参与公益法律服务、履行社会责任，政府应对律师参与公益法律服务提供财政、税收等方面的引导和鼓励。在讨论最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告时，吕红兵和张毅都认为，“两高”报告政治站位高、为民情怀浓，案例丰富、数据详实，积极践行全过程人民民主，注重体现司法为民，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性，展现了新时代法治中国建设的新成就，体现了国家治理体系和治理能力现代化的方向。同时，期待进一步坚持顶层设计与实践探索相统一，不断深化司法体制改革，加快推进审判体系和审判能力现代化，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，全面准确落实司法责任制，强化科学监督管理，严肃司法责任追究。

健全完善法律制度 不断优化营商环境

法治是最好的营商环境。健全完善法律制度，以法治手段持续优化营商环境，对恢复经济、提振市场信心有很大帮助。应重点做好破除有悖于市场化逻辑、不利于要素流通和形成统一市场的各种准入壁垒，尽快纠正违背市场经济一般规律的行政管理方式，进一步清理责权不明的文件或规章，建立更加清晰、透明、精准、可预期的政策环境。

3月2日，即“2023·委员对政府工作留言”小程序开通的当天，张毅提交的建议成为该小程序开通后的第一份建议，并被新华社报道。他认为，2023年经济工作的重点是疫情后的经济恢复和提振信心。保持投资稳定增长，需要提振企业和投资者的信心；扩大居民消费，需要提振消费者的信心；培育新的经济增长点，需要激发企业的创新活力。他建议，加强积极的财政政策和稳健的货币政策的协调配合，充分发挥宏观政策对稳定资产价格的重要作用，尤其关注作为吸纳就业主力军的中小微企业的资产负债表修复进度；强化金融对实体经济的支持措施，加大对企业投资和扩大再生产的支持；通过政府加杠杆支持居民消费；加大力度保障就业岗位，提升居民对未来收入的稳定预期；合理增加消费信贷，合理减轻信贷压力；合理放宽或取消一些对居民消费的行政性限制等。

2022年中央经济工作会议强调，切实落实“两个毫不动摇”，要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大。吕红兵在《关于切实推进“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”的提案》中认为，《宪法》规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”和“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，为“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”提供了最权威的法律依据；党的二十大报告强调“坚持和完善社会主义基本经济制度”“优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大”，为“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”提供了最高级的政治保障；《民法典》明确“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”，为“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”提供了最基本的法律遵循。目前，在行政执法领域，政府的行政效率和公信力还应提高，产权保护、市场准入、公平竞争等市场经济基础制度亦需完善，行政执法程序、行政裁量基准也须健全；在司法领域，最高人民检察院、最高人民法院先后出台的《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》等文件，系统性强并具有针对性，关键在于应得到全面、精准的贯彻落实。吕红兵建议，把保障民营企业家人身权益落在实处，把责任追究机制落在实处，把推进制定《民营企业法》落在实处。

《公司法》是维护社会经济秩序、促进社会主义市场经济发展的重要法律，特别是在党的二十大报告提及的“完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设世界一流企业”进程中具有不可替代的作用。2022年底，十三届全国人大常委会第三十八次会议对《中华人民共和国公司法（修订草案二次审议稿）》进行了审议。吕红兵在《关于完善公司法律制度、推进中国特色现代企业制度进一步优化的提案》中认为，总体而言，该审议稿增添了许多新内容，但在不少方面还需进一步完善，应更加注重协调性、更加关注操作性、更加强调逻辑性、更加强化全面性。特别是在强化公司作为企业法人应有的效率原则的同时，更应兼顾企业作为基层组织注重民主原则的重要性。

党的二十大报告指出，要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。吕红兵在《关于制定〈对外投资法〉，完善我国对外直接投资法律体系的提案》中认为，目前，我国尚未就对外直接投资制定单独的法律，主要通过相关部委制定规章及其他规范性文件的形式，规范和引导对外直接投资，存在“位阶低，权威性不够；内容少，针对性不强；较零散，系统性不足；不配套，协调性欠缺；重管制，服务性较弱”等问题；总体而言，滞后于形势发展，与时俱进的适应性有待提高，中国企业面临的法律风险日渐突出。吕红兵建议，总结、梳理、整合我国已经出台的中国企业对外直接投资相关法律规范，去粗存精、去伪存真，提炼普遍性、规律性认识，统一制定《对外投资法》。通过此部法律，确立鼓励、引导、规范、保护的基本原则，强化服务性与保障性；明确主管机构及其职责、相关权限划分，规定监管原则、基本程序，定性投资主体、投资形式，作出产业规范与引领；加强企业合规，强化海外国有资产监管；健全金融、外汇、保险、税收、基金、人才保障等支持措施，完善信息、评级、智库、法律服务、行业协会等服务举措；界定争议解决方式及司法保障，明确域外适用与管辖。并以此部法律作为我国对外投资法律体系的基本法，总揽全局，形成并进一步完善符合我国改革开放实际、体例科学、内容完整、协调一致的对外投资法律体系，发挥法治在推进中国企业对外直接投资高质量发展中固根本、稳预期、利长远的功能。

截至2022年底，全国登记在册的市场主体共计1.69亿户，其中个体工商户高达1.14亿户，占市场主体总量的三分之二，带动就业近3亿人，在推动经济发展、带动就业增收、服务群众生活等方面发挥着不可替代的作用。吕红兵注意到，我国对公司等企业法人、合伙企业、个人独资企业均有相关破产制度规定，但在法律法规层面缺乏针对个体工商户的债务清理、有效退出、破产保护的制度安排。他在《关于加快制定个体工商户破产保护制度的提案》中建议，充分考虑个体工商户的特殊性，设置有别于企业破产、个人破产的特殊规则，以法规形式建立全国统一的个体工商户破产保护制度。基于个体工商户作为市场主体的重要地位和不可或缺的作用，有必要尽快改变个体工商户破产制度缺位的局面。党的二十大报告提出要“构建全国统一大市场”，在此背景下，应加快为个体工商户构建一个统一的、全国普遍适用的破产保护制度。

2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）发布，明确了坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线。张毅认为，《意见》虽然规定了数据确权、流通交易、收益分配等关键环节的基础制度，但从制度出台到实际落地仍需要解决基于数据特性的法律合规及产业问题。例如，数据的复制性强，导致数据产权难以界定；数据具有来源多样和结构多变等特征，数据价值评估存在双向不确定性的特点，较难定价；任何单一的数据技术无法同时解决安全与隐私、质量与易用性、流通性问题等。同时，数据要素流动频繁，原有的边界逐渐泛化，数据泄露事件时有发生。“企业只重视业务，对法律法规和监管政策的执行不到位，合规体系建设存在短板，直接导致数据要素生态市场（包括市场建设主体、数据服务商以及使用数据的企业）的相关案件不断增多。”张毅在《关于加快布局数据合规产业，推动数字经济更好更快发展的建议》提案中分析了数据要素流通中存在的主要问题，认为应确立政府、企业、社会多方协同的治理模式，构建和集成完善“数据要素生态圈”；加快布局数据合规产业，并尽快形成产业高地，保障数据要素合规、高效流通，更好地为数字经济高质量发展提供新动能。在与此相关的《关于加快推动我国数字企业国际化发展的提案》中，针对加快推动数字企业“出海”，张毅认为，应对数字化范围之下的核心数据保护和利用、数据出境监管等问题给予足够的关注力度，通过法律或政策工具应对境外数据主权竞争格局下的长臂管辖。“前提是将数据安全、信息安全与政治安全、国土安全、经济安全等并列交错，共同组成综合安全体系。”他建议，建设数字自贸区（国际数据中心），加大算力国际竞争市场投入，以区域性的跨境数据流动规则及白名单机制构建“数字经济朋友圈”。

关注改善民生福祉 呼吁强化法治供给

人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的。聚焦民生领域的重点问题，反映人民群众最关心、最迫切的需求，并提出精准建言，是政协委员履职的应有之义。而强化有力度、有韧度、有温度的法治供给，也有助于为全面推进中国式现代化提供有力的法治保障。

相关数据显示：2035年左右，中国60岁及以上老年人口将突破4亿，进入重度老龄化阶段；到2050年前后，我国老年人口规模和比重、老年抚养比和社会抚养比将相继达到峰值。老年人口持续增加，人口老龄化程度不断加深，给公共服务供给、社会保障制度可持续发展带来挑战，应对任务很重。吕红兵在《关于建立老年人权益保护公益诉讼制度，切实维护老年人合法权益的提案》中认为，我国历来重视对老年人权益的法律保障，《宪法》《民法典》，特别是《老年人权益保障法》，均对老年人权益保护作出了明确规定。然而在现实生活中，对部分老年人而言，不仅一般的赡养得不到保障，而且遭遇诈骗的情形时常发生，身心健康和合法权益极易受到侵犯。由于身体机能衰退、受教育程度不同、受传统思想影响、法律意识不高等原因，在合法权益受到侵犯时，老年人往往处于不愿诉、不敢诉、不能诉的境地。从技术上而言，《民事诉讼法》和2021年6月发布的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等法律及政策，在立法上给检察机关办理公益诉讼新领域的案件（如老年人权益保障案件）预留了空间。从主体上而言，对于诸如老年人权益保障案件缺乏明确的对接机构。目前在法律规制及政策解释上，仅对检察机关代表老年人提起公益诉讼留有空间；而且涉及老年人权益保障的案件基本上属于私人领域平等主体间的民事纠纷，检察机关介入的角度与边界在司法实践中存在一定的容易引发争议之处。为此，吕红兵建议，在《民事诉讼法》《老年人权益保障法》中，以明确的法律条文确立老年人权益保护的公益诉讼制度。其中，扩大提起公益诉讼主体的范围是重要方面。除检察机关外，以法律规定或者全国人大常委会授权的方式，赋权其他相关主体提起老年人权益保护公益诉讼。在这方面，各省市的老年基金会是一个很好的选择。《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出，鼓励各类公益性社会组织或慈善组织加大对老龄事业投入；《民法典》则规定，老年基金会为公益目的成立，为非营利法人。而且老年基金会的宗旨是为老年人提供服务，比其他社会组织更了解老年人的需求。另一类组织可以考虑律师事务所。根据《律师法》的规定，律师具有维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的职责，为老年人权益保护提供公益法律服务乃其应有之义。

在当前人口老龄化程度持续加深与社会财富积累日趋庞大的双重背景下，作为慈善捐赠的重要组成部分，遗产捐赠日益成为社会普遍关注的问题。如何引导“善资金”助推公益慈善繁荣发展，助力共同富裕目标扎实迈进？吕红兵在《关于完善遗产捐赠制度，引导“善资金”助力共同富裕的提案》中指出了目前遗产捐赠中存在的主要问题：《慈善法》未明确对遗产捐赠作出规定；遗产管理人配套制度尚不完善，尤其是遗产管理人的权利不够明确；遗产捐赠流程相对复杂，多主体协作机制尚缺；我国非货币类捐赠税收优惠制度尚未健全，社会组织接收捐赠风险较大等。对此，他建议，在《慈善法》修订过程中，将遗产捐赠写入法条；出台遗产管理人制度配套机制，明确遗产管理人在遗产捐赠中的权利；国家民政部门牵头制定遗产捐赠工作规范；健全遗产捐赠税收减免制度等。

根据国家统计局于2023年1月发布的最新数据，2022年末，我国人口较同期减少85万人，人口自然增长率为-0.6‰，这是我国人口60余年来首次出现负增长。从中长期来看，受生育率快速下降的影响，我国人口已进入负增长通道。党中央、国务院高度重视人口问题，陆续出台一系列生育支持政策。党的二十大报告更是明确提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。针对各部门、各地的支持政策和措施正在逐步落实但力度有所不同、政策的整体衔接性有待提升、全国性一体化的政策体系尚待细化的现状，张毅在《关于从战略高度统筹规划，缓解人口负增长态势的提案》中认为，解决人口问题是一项长期性、系统性的重大工程，需要党和国家从战略高度统筹协调、组织推进。从顶层设计的角度而言，应成立专门领导小组专项推进，从系统和全局的角度做好战略规划，统筹各部门、各地方，做好各项政策的衔接，形成政策“组合拳”，营造积极、正向的婚恋、生育氛围。他建议，完善贯穿生育周期和生命历程的支持政策体系。具体而言，从调动企业支持生育的积极性、持续加大财政支出和税收优惠力度、加快完善住房保障体系以降低居住成本、提高普惠教育水平、完善养老保障体系以分担家庭养老重担等方面入手，打造“生育友好型”社会责任共同体。在优化普惠性家庭生育服务体系、降低家庭经济和时间成本方面，要从三方面着力：加强生育关怀，改善优生优育服务；重视多元化生育需求，扩大医保覆盖范围；拓展社区功能，增加普惠性服务供给。

吕红兵和张毅均表示，将不忘为国履职、为民尽责的初心使命，坚定政治站位，提升履职能力；在本职岗位和政协履职上踔厉奋发、勇毅前行，围绕中心、服务大局、凝聚共识，聚焦党和国家发展重点，做到“参政参到点子上，议政议到关键处”。