增强群众信任度、充当矛盾“调节器”、帮助群众克服畏法避法心理 律师参与，补上信访“法治短板”

2016年第06期    作者:沈志平     阅读 8,410 次

闵行全力打造“阳光信访”、“责任信访”、“法治信访”，全区信访工作站位在一个全新的局面。

律师地位居于信访人与政府之间，具有相对独立性，不偏不倚，中立地发表意见，对信访人而言可信度更高。

不断固化律师参与信访工作创新实践，对基层信访工作制度改革落实落地和提升信访法治化水平具有现实意义。

闵行区地处中心城区辐射区域，经济社会高速发展，信访矛盾也处于易发多发期，信访总量高位运行，累积的信访积案和群体性矛盾对闵行社会稳定带来较大的压力。群众在征地动迁、城市规划建设和管理、社会保障等方面有诸多利益诉求。综观新常态下的闵行信访工作，社会治理体系和治理能力迈向现代化，需要信访工作发挥制度活力；群众信访诉求产生了新特点，需要运用法治思维和法治方式破解疑难信访矛盾；互联网条件下技术和业态不断更新，需要不断提高服务群众的能力水平、全面创新才能为信访工作注入新的活力，惟改革者进，惟创新者强。

近年来，区信访办在市信访办的支持指导下，在区委、区政府的坚强领导下，坚持对信访工作的各项制度改革进行探索和实践，全力推行“网上信访”信息系统，增强信访公开透明度，打造“阳光信访”；强化分级分责，推进信访矛盾“止新化旧”，打造“责任信访”；引入第三方社会力量参与，坚持依法化解，打造“法治信访”。全区信访工作站位在一个全新的局面。

律师参与信访深度广度加强

本区信访工作引入律师参与，可以说是早有渊源。最早可追溯至上世纪90年代，一些疑难群体案件的化解已经引入律师参加。2009年，时任市委书记俞正声同志到我区调研信访积案化解。调研期间，我区将律师参与调研列入工作方案，取得了良好成效，并在全市进行了经验交流。此后，律师参与信访矛盾化解，成为我区信访工作的一项传统优势。尤其是一些重大突发事件的处理，律师参与后续处置已成惯例，如“倒楼事件”、“钓鱼执法事件”等。近两年来，为更好地贯彻落实“法治信访”的新要求，也是补信访工作的“法治短板”，区信访办大力加强第三方社会力量参与的机制建设，律师参与信访工作的深度和广度进一步加强。

（一）创设法律服务的平台，建立律师参与信访工作常态化机制

1.建立志愿服务和购买服务相结合的区级律师参与信访工作机制。闵行区在律师参与信访矛盾化解工作中，一直以机制规范为抓手，系统有序地引入律师参与。一方面，通过志愿服务培育律师团队参与矛盾化解，如在劳资纠纷、医疗纠纷等领域建立法律援助项目。又如区政府律师顾问团15名律师陪同参加区领导接访。近两年来，区信访办和区司法局紧密对接，在“访调对接”机制中进一步增强了律师参与信访化解的内容，建立了由本区各律所33名资深律师组成的信访律师志愿团，设立律师接访室，每天在区信访办接待大厅轮流值班进行接访。

另一方面，通过政府购买法律服务的方式，建立律师参与信访的长效机制。区信访办专门出台了《关于律师参与信访事项办理的工作规程》，对律师参与信访事项的范围、内容，律师服务团队的确定，律师参与的权利义务以及工作保障进行了规范。该项工作规程得到区政府的全力支持，2015年，区级财政批准区信访办专项经费保障律师参与经费预算30万元，用于购买律师参与信访工作的法律服务。

通过志愿服务和政府购买服务相结合的制度，保障了律师参与信访工作的人才队伍建设和持续长效发展。

2.通过工作总体布局引领基层建立律师参与信访的平台。近两年，闵行区下发的年度《信访工作要点》，重点推进的信访工作项目实施意见和工作方案，都会加入律师参与信访矛盾化解的工作要求，从重点工作和措施制度上引领基层引入律师参与信访工作。比如2015年，区委、区政府下发《关于信访积案化解攻坚专项行动实施方案》，其中要求各责任单位建立律师参与信访积案矛盾化解的制度，并保障律师参与化解工作的经费。2016年，下发《关于信访矛盾“止新化旧”的实施意见》中，律师参与“案清事明”作为一项重要工作措施，明确信访积案的核查化解必须有律师参与。近期将要形成的本区信访积案核查终结工作意见，也将专门就律师参与核查化解进行明确。在这些实施意见或工作方案的引领下，基层普遍建立了政府购买服务的律师参与信访工作平台，在领导接访和疑难信访办理中律师参与力度较大。据不完全统计，各街镇去年为保障律师参与信访工作，在经费使用上平均达到约20万元到40万元不等，并均在信访部门设置了律师顾问费的预算项目。

（二）积极拓展参与维度，提升律师参与信访工作实效

1.依托律师接访，推进诉访分离和分类处理。一方面律师接访能更好地把涉法涉诉事项从信访中分离出来，引导到司法渠道。另一方面，律师接访对于应当通过法定途径解决的事项，能帮助信访群众明确救济途径，依照法定程序向有关机关提出。例如，去年区长接访一批外地来沪人员的集访，反映他们经人介绍由村民集资到区内一个某企业闲置尚未开发的地块上建造了几千平方米的活动房准备出租得利，但刚建好就被政府拆违，损失惨重，要求政府给予补偿。区长在接访时告知了政府拆违的合法性，但从群众的诉求中也发现，介绍人是该地块所属企业的员工，根据这个情况，区长接访时建议信访人通过司法途径追究企业责任，并为信访人提供了法律援助。这起多次到区政府集访的群体性矛盾纳入正常诉讼途径并最终得到妥善解决。另据统计，律师志愿团参加接访以来，接待的57批信访事项中，有19批成功引导信访人通过法定途径解决，占接访总量的33%。比如春节期间一些劳务承包纠纷，还有关于工伤事故、劳资纠纷等，通过律师对相关法律法规的分析解释，上访人均愿意通过法定途径解决。同时，对一些涉及人身伤害赔偿等事故，通过律师的接访，及时引导信访人通过合法途径维权，避免群众走弯路，错过维权的法律时效。

2.依托律师意见，助力信访部门提高履职能力。在信访工作实践中，信访部门往往因为不是专业部门，对很多信访事项的处理意见缺乏专业的辨识能力，律师参与信访工作，能帮助信访部门对各类法规文件、规章制度进行全面梳理，并从法治的视角助力信访部门进一步厘清职责，提高解决群众合理合法诉求的工作能力。同时，律师作为独立的第三方，对一些疑难复杂矛盾，可以协助信访部门会同相关单位，一起深入研究，从法律角度对问题利害关系进行分析，提出专业的意见或建议，有助于提升各部门工作人员运用法治思维和法治方式开展工作的能力。从2015年开始，我们试行对全区所有受理办理的信访复查案件引入律师参与核查，对责任单位开出信访事项的“案清事明”案卷清单，逐件出具《法律意见书》。去年以来，我们在律师参与核查的协助下，对不符合“案清事明”工作规范、办理存在瑕疵的18件（占受理总量的18%）案件进行退办，并要求责任单位按照规范要求做好后续工作；对原办理意见只注重程序，不注重化解的案件共12件（占总量的11.8%），转入督查案件限期化解。

3.依托律师约谈，引导理性诉求规范信访秩序。在信访复查和信访积案核查中，我们探索对信访人采取律师约谈制度，通过约谈进一步阐明法律法规和政策，引导信访人理性反映诉求。律师地位居于信访人与政府之间，具有相对独立性，不偏不倚，中立地发表意见，对信访人而言可信度更高。第一，能够最大限度地发挥专业优势，向信访人宣传国家有关法律、法规，把政府的声音用专业语言传达给信访群众，从而增强信访群众对政府的信任度；第二，能够有效整合政府信访部门面向群众、贴近社会的工作优势和律师法律服务专业化资源优势，通过增强与信访人的互信来共同发挥疏导、化解积案矛盾的“调节器”、“减压阀”作用；第三，能够克服解决信访人畏法、避法的心理，让信访人相信法律、依靠法律，正面引导信访人通过法律救济手段来解决矛盾利益冲突。这项制度的成效在复查案件中逐步显现。

固化创新实践提升信访法治化

从闵行区实践经验来看，律师参与信访工作，不仅为做好本区信访工作提供法律支撑，也为推动基层信访工作改革创新提供了保证。

一是要继续推进制度化建设。据调查，基层街镇虽然普遍保障了律师参与信访的经费，但通常是以顾问费形式或者街镇总体顾问费中进行预算，没有建立项目化购买律师服务的保障机制。从这一点可以看出，基层街镇没有有意识地通过项目化推进律师参与信访工作。因此，下一步应以此为重点，引导基层在初次重要信访件办理、“案清事明”专项工作等进行项目化推进。同时，建议市级也可以在制度化建设上对区县加以指导，尤其是律师参与信访工作的一些工作途径和范围，形成指导性工作意见，引领各区县推进律师参与信访工作建章立制。

二是要抓好队伍建设的关键。要注重对参与信访的律师力量进行培育和发展。发动年轻律师参与到矛盾纠纷化解工作中，加强信访工作实践，提升律师化解矛盾的能力。化解矛盾经验丰富的律师，是参与信访工作并帮助提升信访工作的一个关键因素。为此，必须进一步加强志愿服务和购买服务相结合的工作机制，保障律师参与信访的可持续性发展。

三是要继续改革创新。闵行区近两年来不断拓展律师参与信访工作一些做法，表明这个工作机制还有很多可以创新改革的空间。比如对信访工作中发现的一些热点问题提出改进或完善的政策措施，为政府决策提供有价值的参考意见。又比如对信访工作从法治角度提出综合性的衡量、评价、规范工作的制度等等。因此，不断固化律师参与信访工作创新实践，对基层信访工作制度改革落实落地和提升信访法治化水平具有现实意义。

沈志平

上海市闵行区人民政府信访办公室主任。