严堵宽疏 群治群租

依法整治群租的探讨

2014年第05期    作者:唐文华    阅读 6,423 次

　　群租是近年来社会经济管理各种因素引发的一种社会现象，是市场经济发展中阶段性矛盾的产物。由于这种社会现象的迅速蔓延（尤其在北京、上海、广州等大城市更为突出和严重），已成为政府和社会各方高度关注的市场经济问题和社会管理问题。如何统筹协调因群租所折射出来的各种社会、经济、管理关系，有效解决由此而产生的突出矛盾，应该是政府及有关部门、相关当事人和社会各方共同依法参与城市治理的实践性课题。

一、群租的要素解析

        1、群租的定义和表现形式

        群租，是指出租人或转租人将原一套或一间住房，违规改变房屋结构和平面布局、将房间分割改建成若干小间分别按间或按床位出租给两个以上承租人居住。

        群租的表现形式：一、大都是由转租人（二房东）租下一套房按自然间分别出租；或简单间隔成若干个小房间后再分别出租；或直接摆下高低床住进好几十个陌生人，成为实质意义上的集体宿舍或家庭旅馆；二、是由出租人将房屋分别向两个以上转租人或承租人出租，并订立两个以上租赁协议；转租人将承租的房屋全部或部分再转租给两个以上承租人，并订立两个以上转租协议等。

　　2、群租的社会问题和突出矛盾

　　（1）过度占用原住宅内的社会公共资源。在群租的情况下，原来一户一套独用的水电煤等生活设施变成了共用设施，楼内的电梯等或小区内的社会公共设施承载着远远大于原设计指标的使用压力。

　　（2）存在严重的治安、消防、公共卫生和房屋安全的隐患。群租房内往往存在违规拆除房屋承重墙、私自改变厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等非居住空间，生活空间非常狭小，电线水管到处乱拉，废物满地、污水横流，存在严重的治安、消防、公共卫生和房屋安全的隐患，成为偷盗失窃、火灾险情、流行疾病的多发之地。2007年，松江一群租房火灾致7名外来群租客死亡；今年5月1日发生在龙吴路的火灾，导致两名年轻消防战士牺牲，就是血的教训！

　　（3）相邻关系紧张、纠纷诉讼不断，直接影响文明城区、和谐社会建设。群租使居住小区正常的居住生活秩序遭到了严重扰乱，乱扔垃圾、随地吐痰等，使居住环境日益恶化；同时，进出人员混杂、有的群租房甚至成为违法乱纪滋生和藏匿之地；特别是成为某单位的集体宿舍后，陌生人频繁进出、电梯上下一刻不停，楼内乱停车，深夜梳洗、嘻闹，弄得邻居无法安宁，苦不堪言。群租使相邻业主之间、出租人、转租人、承租人之间的纠纷不断。据法院统计，近年来诉讼不止，且大幅增加。与文明城区、和谐社会建设要求格格不入。

　　3、群租的起因和演变

　　（1）外来人员的居住需求为群租提供市场。随着我国城市化快速发展的进程和地区、城市、城乡之间的差异及发展的不均衡性，大量的农业人口迅速向城市流动。这些人口的流动，为城市提供了丰富而廉价的劳动力资源并创造了大量财富。但是在获取和享受丰富劳动力的同时，城市内单位土地面积、公用设施、公共产品等所承载的人口压力随着时间的推移变得越来越大。外来务工人员等除了在城市工作学习，还得居住生活，其中一部分人可能在城市长久居住。

　　群租对象即群租客主要由这样一些群体构成：一是外来务工人员，以个体或家庭形式承租群租房；二是单位聘用人员，由用工单位出面为员工承租或员工合伙承租；三是在校学生，由几个同学合伙在学校附近合租一套住房。其中第一、二类人员占绝大部分，他们收入不高，对生活质量的要求很低，吃得起苦，对住房的要求更低，只求能住得下，往往以高密度蜗居群租房为无奈的选择。群租房正是因为有需求，能供应，便逐渐滋生有市场。

　　（2）市场可供租赁产品的尚不完备使群租屡禁不止。随着城市旧区改造的加快，市区内能适合外来人员居住的小旧房子越来越少了；城乡结合部的农民房也在城市建设拓展中大幅度减少，单位特别是服务行业自有职工宿舍几近为零，租房市场供需缺口加大。又因2000年以来全国房地产市场持续旺盛、房价攀升，既刺激了商品房投资性消费热潮，为租赁市场提供了重要房源，又拉动了房屋租赁价格居高不下，使外来务工人员等望而却步。

　　群租房的来源主要有两类构成：一是业主投资性购买的商品房；二是业主因动拆迁获得的安置配套商品房。这些业主或是等房价再涨博取利益最大化；或是通过租赁经营牟取长远利益；或是以租养房待限售期届满再出手。

　　由于市场的需求和居住低标准能扭低房租，从而萌发了将原住房分割出租的群租方式。因群租比合租或单独出租能获取更高的收入，便被纷纷仿效。在群租的利益驱动下，产生了两批专业推手：一是一批二房东专门从事群租业务。他们从业主那里租下房子分割后转租，赚取巨额差价。甚至结盟抱团，威胁物业和业主，致使一些业主房屋被群租而难以收回。二是一批不法中介催化撮合捞取中介费，使群租从集体合租、分割出租、旅店式经营到家庭宾馆等，迅速蔓延开来，从而引发各类问题和矛盾日益严重。

　　（3）法规管理的滞后缺失使群租有机可乘。1999年12月27日，上海市人大常委会颁布《上海市房屋租赁条例》第三十条规定“承租人在承租房屋内擅自搭建的房屋不得转租”，但在行政执法中因该规定过于原则而难以落实。2004年8月市政府发布《上海市居住房屋租赁管理实施办法》，其中第八条对于人均承租面积标准进行了规定，人均建筑面积不得低于10平方米，或者人均使用面积不低于7平方米。那时候上海没有那么多高价新楼盘，也没有群租现象，只是对集体宿舍作出了规定，而且也没有处罚办法。2006年，上海群租乱象引发立法之争，3名律师提出建议书呼吁对群租行为设置可操作的制裁措施。但有关专家和立法部门认为，还要待条件成熟后才能决定。2007年6月，市政府发布了《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划（2007-2009年）》，提出将在3年内基本消除群租隐患。2011年2月1日，住房和城乡建设部出台《商品房屋租赁管理办法》，对群租房进行了规范，但具体标准由各地规定。2011年6月20日，市政府发布了《上海市居住房屋租赁管理办法》，制定了关于群租的认定标准，随着整治的开展，一定程度上抑制了群租的滋生蔓延。但群租如同“顽疾”，监管一旦放松，群租又死灰复燃。究其根本原因还是市场需求，在当今高房价、高房租、缺乏有效供给产品之下，群租可说是“无奈而必然”的选择。

　　4、群租的定性和认定标准

　　（1）群租是一种擅自“居改非”经营家庭旅馆的行为。

　　所谓“居改非”是指将房屋的居住性质改为非居住性质。现行法律规定，擅自“居改非”属违规行为。

　　（2）群租的认定标准。

　　现五种情形之一即可认定群租：①将单位集体宿舍设在住宅小区内；②将一间原始设计为居住空间的房间分割、搭建后出租，或按床位出租；③将原始为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等非居住空间，出租供人员居住；④任一出租房间的人均居住面积低于5平方米；⑤任一出租房间的居住人数超过2人（有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外）。

　　二、整治群租的工作机制

　　今年5月1日起，新修订的《上海市居住房屋租赁管理办法》（以下简称《管理办法》）正式实施，同时，市综治办等十部门联合制订《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理的实施意见》（以下简称实施意见）。《管理办法》和《实施意见》为进一步加强本市出租房屋的安全管理，加大对群租等突出问题的综合治理力度，提供了有力的法律依据和明确的工作指引。

　　1、树立共同治理、堵疏结合的整治理念

　　城市生活共同体的有效运行，需要发挥每一个组织、每一位市民的作用，让广大市民参与城市治理，成为城市政府的伙伴和助手，这既是时代要求和世界潮流，也是宪法和法律赋予他们的权利，是运用法治思维和法治方式解决改革发展难题的表现。

        就整治群租而言，是城市治理的系统工程的一部分，需要多主体有机制、多方式有依据的现代守法、执法理念和制度，才能更有效地维护城市形象、疏导市场需求、推动区域经济和社会发展，实现法律效果和社会效果的统一，这是行政管理创新和社会管理创新的共同要求和契合点。

        2、制定既接地气、又可操作的整治措施

　　（1）机制落实。区县、街道（镇）两级建立和完善整治群租工作联席会议制度，并形成和完善综治办、法院、房管、公安、工商、税务、规划、城管、卫计、司法等相关职能部门各司其职、协同配合、依法处置的工作机制和综合协调机制。

　　（2）宣传落实。充分运用发放宣传资料、专项会议、专题讲座、定点定时法律咨询解答、公告举报电话、乃至上门服务等各种方式，经常性地对广大业主、出租人、转租人、承租人、房地产经纪机构和经纪人等进行相关法律法规宣传、整治群租目的意义和重要性宣传；以案例为教训、寓教育于宣传，启发提高广大居民遵纪守法意识和依法维权觉悟。通过一系列的普法宣传，努力营造舆论先行，将法律武器授之予民；引导租赁当事人在签订租赁合同前对对方资格身份的审查、签订时对合同内容的核查、签订后对履行情况的检查，以免群租对其利益的损害。

　　（3）人员落实。街道可配备专管员，勤学法律依法行政，条块结合、及时了解、确实掌握本辖区内群租的基本情况，指导监督小区物业排摸群租隐患，安排志愿律师等开展法律宣传咨询等，接受居民反映或投诉，以点带面，分类整治，对隐患严重、居民反映强烈的突出问题，由街道组织职能部门联合执法。

　　司法部门可会同律师行业组织，在为政府领导及各有关部门提供依法行政、执法服务的同时，组织专业律师志愿服务团进小区定点定时开展法律咨询解答、居民依法维权告群租和出租人依法解除房屋被群租羁绊等法律服务，为小区物业、居委会和街道等整治群租提供法律支持。

　　（4）奖励落实。鼓励居民积极反映或投诉群租相关人；对实名投诉人要予以保密和保护，经核查投诉属实的应给以一定的奖励；对与群租等违法违规行为作斗争，且事迹突出的居民或工作人员应给以必要的奖励。

　　3、落实分工配合、流程清晰的整治工作

　　（1）发现受理。广大居民发现群租，可通过举报电话、短信网络、来信来访等各种方式方法，向所在街道或房屋管理等部门投诉群租事宜。小区物业、业主委员会、居委会等发现或接到居民投诉群租的，物业人员应会同有关人员依法对被投诉的对象和房屋进行初步调查，予以劝阻、制止无效的，应当在24小时内报告业委会和有关行政管理部门。区县各部门应依托“大联动、大联勤”等各类平台，及时受理居民投诉和基层上报的群租问题。

　　（2）核查认定。房管、公安等部门受理群租案件后，应在规定时间内上门核查取证；还可以通过对房屋面积信息、实有人口信息进行比对的方式，帮助认定群租。要克服进门难、取证难、执行难等各种困难，重点针对二房东、黑中介，查明相关人与事。打击群租不是单纯赶人，认定群租后，也应采取人性化操作方法，通过说服教育，让转租人和群租客自己拆除设施并搬家；检查整改情况，帮助进行善后。

　　（3）责令整改。对经教育仍不自行整改的，由街道（镇）协调相关部门，针对不同的违规行为，向租赁当事人出具《责令限期整改通知书》。责令整改期间，相关工作人员仍应主动关心整改情况，视情帮助整改及善后。

　　（4）行政处罚。对逾期不整改的违规行为，由相关部门依据各自职责，依法作出行政处罚决定。如责任人拒不履行，向人民法院申请强制执行。

　　对群租的处罚：①租赁当事人违反群租规定的处罚1万元以上10万元以下；对出租人在履行处罚决定前限制其房屋买卖，同时将处罚信息作为其不良记录，纳入本市公共信用信息服务平台；对转租人因违规行为抗拒执法的，由公安部门依法处以警告、罚款，直至拘留，受到行政处罚的，除记入信用档案外，还将建立“黑名单”抄告相关部门加强监管，并在房地产经纪行业内进行通报，不得为“黑名单”上人员居间代理房屋租赁业务；对承租人在群租整改前，将暂停办理承租人的居住房屋租赁合同备案、居住证和临时居住证等手续。②房地产经纪机构违反规定的处罚3万元以上10万元以下；③出租房屋不符合治安、消防等标准和要求的，由公安部门责令改正，并可处以1000元以上3万元以下罚款；出租人集中出租房屋达到一定规模，未落实相应安全管理责任的，由公安部门责令改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款；造成严重后果的，处以3万元以上10万元以下的罚款。

　　（5）司法协助。鼓励业主或相关权利人对违规行为人以相邻妨害提起民事诉讼，需要向街道或有关部门申请给予《责令限期整改通知书》或《行政处罚决定书》复印件的，街道或有关部门可予以配合；志愿律师可予以帮助。建议法院对涉及群租案件的审理，适用简易程序，认定《责令限期整改通知书》或《行政处罚决定书》（复印件）为对违规行为人不利证据，依法从快处理纠纷；对向人民法院申请强制执行的案件，依法从快执行。

　　4、探索市场为主、疏导调控的整治新路

　　一方面，应加快通过公租房、廉租房、保障性住房等方式多条腿走路，逐步增加供给量、扩大覆盖面，适当放宽外来务工人员申请公租房条件，缓解市场供需之间的矛盾。另一方面，政府以优惠政策为导向，让企业、社会、个人各方携手，充分挖掘闲置资源，为这些中低收入人群修建专门的公租房、集体宿舍。这样的公租房、集体宿舍面积不宜大，建好基本的配套设施即可。这方面，香港地区、新加坡，本市静安区都有公屋、组屋、宿舍的经验可供借鉴。还可发挥国企作用，集中收租部分空置房闲置房后规范化经营出租等。多方面多渠道提供“夹心族”“蚁族”们有适当的栖居之所。●