“邻避运动”风险防范及法律规制研究

2018年第12期    作者:易千    阅读 10,841 次

注：本文为第十六届华东律师论坛获奖作品的缩减版，并非原文.

 

随着生态环境保护理念的深入人心，中国公民环保意识不断加强，一定程度上推动着“邻避运动”的发展，也给政府等决策机构施加压力，反作用于决策的科学性。但非理性“邻避运动”的爆发常常导致负面影响，加之相关公共设施承载的社会需求并不会凭空消失，矛盾始终存在。因此，妥善处理“邻避运动”十分重要。

 

一、“邻避运动”由来及定义

（一）邻避运动的由来

20世纪70年代,迈克尔奥哈尔（Michael O'hare）首次对“邻避”（Not On My Block）现象进行了探讨。他认为机场、监狱、垃圾填埋场、能源工厂等设施的建设,尽管能够促进公共利益的整体性提升,却极易招致设施所在地居民的抗议和反对。埃米莉利夫齐（Emilie Livezey）则首次使用 NIMBY（Not In My Backyard）来形容美国社会对化工垃圾的反对态度。

（二）邻避设施定义及分类

邻避设施主要是指设施收益（正外部性）由社会大众共享，成本（负外部性）由所在地居民所承担的公共服务设施。

学界一般将邻避设施分为四类，第一类“污染类邻避设施”，如垃圾焚烧厂等；第二类“心理不悦类邻避设施”，如火葬场、殡仪馆等；第三类“污名类邻避设施”，如精神病院、监狱等；第四类“风险聚集类邻避设施”，如化工厂等。

（三）“邻避运动”

1.“邻避运动”定义

邻避运动是指居民处于对某些工业企业或公共服务设施建设可能危害社区的生活环境或降低资产价值的担心而产生消极抵制或者反对心理，在某些条件下有可能引起激烈的集体抗争行为。亚洲国家中，日本最先出现邻避运动，随后也波及其他经济发达地区，如我国台湾、香港等地。近年来内地也多次出现大规模邻避运动，自2006年公众反对北京六里屯垃圾焚烧厂以来,“邻避运动”在中国持续了11年，2009年的北京阿苏卫和广州番禺案例更是将“邻避运动”推至高潮。2016年,浙江海盐、海南万宁、湖北仙桃等地的垃圾焚烧项目又相继引发抗议事件,有的抗议事件甚至迫使项目下马。

2.“邻避运动”作用及影响

随着我国生态文明建设和环境资源保护得到越来越多的重视，国家出台了一系列环保法律和政策法规，刺激了民众环保意识的觉醒，“邻避运动”就是一种体现方式。从正面意义上看，“邻避运动”体现了社会大众对于环境评估的关注和环保事业的共建参与。但实践中很多“邻避运动”无论是发起还是结果都呈现一种非理性化特点，多发展成为群体性事件，严重影响到社会稳定。同时，在互联网自媒体时代和大数据时代背景下，“邻避运动”呈现新的特点——影响范围更广、周期更长。政府部门在“线下群体性事件”和“线上舆论讨伐”的双重压力夹击之下，很难有效回应，似乎也只有停止项目这一条无奈的选择，但公共设施设立的需求始终必要而迫切。大数据时代记录了每一次“邻避运动”的影响和结果，这无疑也给后来相关公共设施项目的建设增加了困难。

二、“邻避运动”成因分析

（一）心理成因

“邻避运动”的心理成因是十分复杂的，不能用某个单一的理由或者概念来概括。但其内在心理动因是可以推知并且归纳的。比较常见的几种情况如下：

第一、不公平心理，即“为什么要建在我家后院”的追问。民众对于邻避设施存在的必要性，无须过多宣传已十分了解，可问题在于大家都了解邻避设施是必要的，却不愿意接受邻避设施建在我家后院的现实，甚至只要不影响到我，在哪里都可以。因为大家都意识到，邻避设施的建立有利全社会，但是其产生的环境污染或者健康损害或者心理不悦却是由邻避设施项目所在地附近的人承受。利益社会分享，损害或者潜在危险由自己承担，没有获得更多的利益却要承担更多的风险——这种不公平的心理感受是民众抗拒邻避设施最重要的原因之一。

第二、不信任心理，即“不了解，不接受”。尽管邻避设施项目落地都要经过严格的环评程序，各种废物排放要达到国家标准。但这些科学指标是专家制定的，而老百姓根据朴素的生活经验判断，无论排污标准设置是否合理，环评是否达标，必然对生活产生一定负面影响，因此不接受邻避设施建在家门口。同时，长期以来民众对于社会公共事务决策的较低参与感，也让他们对于邻避设施项目选址或者环评公示等环节产生不信任，既然如此，与其接受不确定可能带来的不利后果，不如直接抵抗在家门之外。

第三、趋利避害心理，“即抗争只会更好，至少不会更差”。“邻避运动”虽然可能会给政府、运营企业带来压力，但对于利害相关人来说，百利无一害，有很多项目都是政府迫于“邻避运动”的巨大压力选择易址或者停建，或者给予利害相关人更多的经济补偿，这无疑都是更好的结果。而即便获得不了更好的结果，最坏也就是维持现状，因此，“邻避运动”的“性价比”很高。

（二）经济成因

部分邻避设施的兴建和运行的确会对周边地区的空气、水、土壤等造成一定污染，因污染造成生活环境恶化，带来心理不悦，但这种心理不悦并没有相应的利益补偿。此外，还可能承受因此带来房价贬损的经济利益损失。

对于经济补偿或者政府承诺兴建一些公共设施来提高生活居住环境，经济补偿是否能够覆盖已经造成的损失和潜在的风险，公共设施是否能够抵消邻避设施存在给生活带来的不利影响，存在诸多不确定性。如果经济利益不能达到确定的平衡状态，“邻避运动”也是利益相关者确保自己经济利益不受损害的一种方式。

（三）制度成因

从根本上而言，邻避设施之所以为“邻”所“避”，原因在于设施本身具有“多数人得益，少数人受损”的天然特性，这也是邻避困局的根本性症结。由此，破解邻避困局的关键是平衡“多数人得益”与“少数人受损”，填平两者之间的利益鸿沟，突破路径就是填补“少数人受损”的利益缺口，致力于填补少数人利益缺口的“邻避回馈制度”则是有效的制度选择。

三、“邻避运动”风险防范

1.事前预警

国内近期发生的“邻避运动”大多以群体性事件的形式呈现，给政府及企业都带来巨大的压力。如果仅仅是在运动爆发时，拿出民众并未充分参与的项目规划选址报告和环评报告来回应民众的质疑，只会激发更大的社会矛盾。事实上，“邻避运动”的事前预警，才是阻止“邻避运动”爆发的核心环节。只有充分尊重民众的知情权，并给予相对充足的时间去了解陌生事物，参与决策过程，才有接受的可能。

2.事中有效回应

在邻避设施项目建设过程中，必须要畅通政府和民众之间的沟通渠道，搭建对话平台，让民众的诉求和疑惑可以及时得到有效反馈。

除了沟通平台搭建外，政府回应的方式和内容也非常重要。第一、态度上要真挚诚恳，不能抱着敷衍了事的态度，邻避设施的建设与利益相关人的切身利益紧密相关，低效回应无益于项目推进；第二、与民众对接的工作人员不应直接用专家意见搪塞民众，而应当在正确理解的基础上用生活化的语言帮助民众认识和理解；第三、在回应内容方面，也不要避重就轻，坚持客观、真实、全面地向民众披露信息，以获取信任和理解。

3.事后持续监管

2016年10月22日，国家住建部、发改委、国土资源部和环保部联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（以下简称《意见》）早已关注到因垃圾焚烧爆发的群体性事件，但主要归因为群众不理解、政府和民众沟通不畅显然不够全面。实践中垃圾焚烧厂的排污数据确实在逐步公开，但从曝光数据来看，污染问题严重，很多尚未达到《生活垃圾焚烧污染控制标准》等法律法规要求，甚至还有很多企业并未在企业自行检测信息平台上公示信息，如果不持续监管，问题层出不穷，却未匹配有效解决方案，将失去民众对于环保部门监管排污的信心，最终导致邻避设施的兴建和运行举步维艰。

四、“邻避运动”法律规制

（一）信息公开

从邻避设施选址到环评到建设、运行阶段，信息公平应当贯穿整个项目的全过程，这是确保政府行政行为合法的前提条件，也是确保项目顺利进行、民众愿意接受的基础条件。

在项目建设的规划、立项、选址等环节，相关责任主体部门要依法主动公开相关信息，一起应对环评阶段的公众诉求，共同推动项目落地。

同时，拓宽信息公开面，包括在统一的网络平台发布环评信息、环评测试结果、公众座谈会信息、所有环评文件等相关信息，确保信息主动公开，公众获取信息便利，充分掌握环评审批的进展。

邻避设施运行阶段，企业应当做到“装、树、联”，即安“装”污染源自动监控设备，显著位置“树”立显示屏，向全社会公开污染排放数据，企业自动监控系统与环保部门“联”网，进一步强化环境执法监管。

（二）环评公信力

环评的目的在于论证项目可行性，但现实中因环评造假事件频发，导致环评公信力极低。

2013年秦皇岛西部垃圾焚烧厂项目环评调查表造假、评估方法失当事件，使得环评造假行为受到公众广泛关注，此后因环评引发的群体性事件层出不穷。因此，邻避设施营建过程中提升环境影响评价的公信力，对于公民接受邻避设施十分重要。

提升环评公信力首先需要政府树立科学发展观和政绩观，注重政府决策生态环保合规，转变唯GDP是从的错误理念，承担环评监督责任。其次，也要完善环评制度，根据《环境影响评价法》的规定，环评单位编制环境影响评价文件是受到项目建设单位的委托，两者之间存在直接利益关系，很难保证环评机构的第三方独立地位，要确保环评机构独立出具专业意见，就要切断二者之间的利益联系，在项目建设单位与环评机构之间可以通过政府部门组织和参与，随机选择环评机构。同时，建立健全环评机构及其从业人员的责任追究和损害赔偿机制，对于环评造价、评估方法不当等违法及严重过错行为严厉追责。

（三）利益相关人员参与机制

《奥尔胡斯公约》提出公众参与的核心精神就是有效参与，只有充分保障民众，尤其是利益相关人在邻避设施筹备选址到运营的全过程能有效参与决策和监管，才能化解民众与政府、企业之间的对抗情绪。

在项目建设中，公众参与不应当是阶段性的，只有公众提前介入，参与到整个项目的筹建、选址等环节，才有可能让利益相关人对项目选址的科学性、必要性和公平性产生认同。从立法角度而言，现行法律对于公众参与的规定多停留在原则性层面，应当进一步明确审批程序中公众参与的行政程序规则，特别是听证会的执行范围和标准，以保障行政部门决策的科学性和民主性，并适当延长公众参与的时限规定，让公众对于具有高度科学性的事务有充分的时间了解并发表意见和建议。

除了细化公众参与的程序性规定，确保公众参与的基本权利，更要确保公众参与的有效性得到落实，完善现有的环评司法审查规则，增加环评公众参与有效性的实质性审查力度，让公众可以通过司法途径获得权利救济。

（四）多元化环境补偿方案

2017年6月至7月上海交通大学民意与舆情调查研究中心以“中国城市居民环保意识与行为指数”为测评框架，采用计算机辅助电话问卷调查系统（CATI），以中国35座主要城市的3942位居民为对象，进行随机抽样和电话问卷调查。结果显示，有42.8%的民众明确表示会考虑接受回馈政策，进而也接受邻避设施落户周边，而明确反对邻避回馈设施的民众比例仅仅为33.2%。另外，有24%的民众持观望态度，即看当时回馈的方式和数量，也就是说，这部分中位选民并非排斥回馈制度，而是看回馈制度本身的可行性。可以说高达66.8%的民众，实际上是倾向于接受邻避回馈制度的。

利益共享、成本共担是实现环保共建的前提，脱离这一前提条件，全社会获益，只有少部分承担全部成本的不公平机制不可能调动公民的公共意识。在通过技术手段和一系列政策法规、监督监管措施将邻避设施对于附近居民生活环境、经济利益的影响降至最低的情况下，要让邻避设施变得能够接受，就必须将“邻避”变为“邻利”，实现社会公平。

除了税费减免、购买健康保险、给付金钱等货币补偿方式外，还可以通过解决医保、增加公共设施、房屋置换与搬迁、房地产价格保证或者小区环境改善等多元化的环境补偿方案来让邻避设施附近的居民不再是设施负外部性成本的承担者，而是项目利益的共享者。建立多元化的环境补偿方案十分必要，但如果要长期运用于邻避设施建设，还需要将公共设施回馈办法法制化和公式化，将补偿方案纳入法制轨道，同时也在补偿方式和数量上确立相对合理的标准，让民众对于补偿方案有合理的预期。

“邻避运动”毫无疑问是生态文明社会建设过程中无法回避的现象，让不少政府部门背负巨大的舆论压力，并且对社会稳定产生影响。发挥“邻避运动”的正面监督作用，是公民权利意识的重要体现。同时，防范“邻避运动”风险，完善相关法律制度、配套措施是解决“邻避冲突”，保障利害关系人的合法权益，实现社会福利最大化的核心。让公共设施从筹备到落地到运行的全过程合法合规，同时尽可能扩大对设施周围居民的正面利益，减小或者消除负面影响，才能让“邻避运动”理性化甚至逐步退出历史舞台。

 

易千

江西理公律师事务所律师，江西省生态文明律师服务团成员。

业务方向：公司法务与破产、民商事合同纠纷、环境资源法。