充分发挥法律激励功能 全面加强政法队伍建设

2017年第02期    作者: 倪正茂     阅读 9,872 次

“徒法不足以自行”。我国的社会主义法治国家建设，是一个巨大的法治系统工程，涉及立法、司法、执法、守法等各个环节。所有这些环节都由人来主导、实施。从这个意义上看，近日中共中央印发《关于新形势下加强政法队伍建议的意见》（以下简称《意见》），明确新形势下政法队伍建设的指导思想、目标任务，提出加强和改进政法队伍建设的政策措施，具有重大的意义。

《意见》指出，政法队伍是法治中国、平安中国建设的重要力量。为此，《意见》提出一系列措施，其中包括探索建立政治监督制度，定期对贯彻落实党中央重大决策部署、执行党的政治纪律和政治规矩情况进行监督检查，严肃查处有令不行、有禁不止行为，以便“牢牢把握政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的总要求，坚持中国特色社会主义政法队伍正规化、专业化、职业化方向，深入推进思想政治、业务能力、纪律作风建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。”《意见》还特别提出要提高政法干警的执法司法专业能力、群众工作能力、科技应用能力以及媒介素养和社会沟通能力。在政法队伍的作风建设方面，《意见》还从完善权力约束监督机制、惩治司法腐败等方面提出了多项措施，其中明确要求分类制定政法干警权力清单、责任清单、明确各类办案组织、办案人员职责权限；建立政法干警违纪违法举报投诉平台，健全违纪违法线索受理、调查、反馈、追责机制，做到有案必查、有腐必惩等。

笔者欣喜地注意到，此次发布的《意见》比以往任何一次的类似文件，更加注重法律激励功能的发挥。例如，《意见》提出把政法职业荣誉制度纳入国家荣誉制度体系，完善树立先进典型、表彰优秀政法干警常态化机制，探索实行荣誉退休制度，增强政法干警职业荣誉感和归属感。在具体措施方面，《意见》提出建立符合执法司法规律的政法干警绩效考评体系，在职务晋升、薪酬待遇、荣誉激励等方面全面体现能力和业绩导向，加快建立能者上、庸者下、劣者汰的选人用人机制。《意见》还提出完善特殊职位招录政策，制定政法专门人才差别化管理办法，建立以价值和贡献为导向的专门人才奖励制度，对特殊人才实行特殊政策，建立健全社会人才特聘制度等。《意见》还规定建立与法官、检察官、司法辅助人员职务序列相配套的工资制度，落实与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配制度等措施。

法有三大功能：一为以行政法为代表的组织管理功能；二为以刑法为代表的警诫惩罚功能；三为由知识产权法所突显的奖赏激励功能。对法律的三大功能的认识，古今中外世界各国都有一个漫长的发展过程。几乎所有的国家，最初都把法作为警诫惩罚的工具来看。这种观念流传既久，便有了“法是无情的”、“法网恢恢、疏而不漏”之类的看法。在这一方面，古代中国可能先少有的例外。其实，法是“有情”的，犯法者要受惩罚，恭谨守法而在向上、向善方面有突出表现的，则多得奖赏。正因如此，我国古代几乎所有的政治家、思想家在社会治理方略上都力主“赏罚并重”、“一赏一罚”的理论思考与制度设置，也许正是在漫长的历史途程中，不仅长盛不衰，使中华文明代代相传，而且举凡社会、经济、军事、文化的发展都长居各国之前列的重大原因。略加审视我国的社会治理历史，不难了解到，从轩辕黄帝倡言“法者，引得失以绳，而明曲直”、力主“精公无私而赏罚信”（《黄帝四经》），到夏启发兵攻打有扈氏时发布的军令中明确规定“用命，赏于祖；弗用命，戮于社”（《尚书·甘誓》），一直延续至商、周、秦汉、宋、元、明、清而始终一贯。有鉴于此，在拙著《激励法学探析》中，我特地以近100页的篇幅，以《一以贯之的中国古代法律激励思想》作为“附录”，我国法治历史发展中的这种重视法律激励，受到了国外学者的关注与赞扬。例如，著名的法国思想家伏尔泰在其名著《风俗论》中，就高度赞扬“中国的法律优于欧洲各国，因为它不仅惩罚犯罪，而且还奖励善行”。

人类历史发展到今天，已经到了重新认识法的本质属性、充分利用法的全部功能，使法成为人类进步的重要动力与杠杆的时候了。从这个意义上看，中共中央近日发布的《意见》，如上所引述，在重视法律激励这一方面，表现得十分明显，有了重要的发展。应当相信，在学习《意见》、落实《意见》的各项规定的基础上，政法队伍建设的加强，是可期实现的目标。《意见》提出“完善政治轮训制度”“探索建立政治督查制度”“分类健全职业道德准则”“完善职业道德评价机制”“铸就绝对忠诚的政治品格”，并就加强思想政治建设、提高干警思想政治素质构建了一系列载体。《意见》还提出建立与法官、检察官、司法辅助人员职务序列相配套的工资制度，落实与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配制度等措施。这些“意见”与规定都表明，充分发挥法律激励功能，以求全面加强政法队伍的建设，已经成了领导与群众的重要共识。

当然，仅仅认识到充分发挥法律激励功能的重要性，是远远不够的，还必须把理论认识与观念更新落实到有关工作的方方面面去。例如，《意见》提出“完善政治轮训制度”“探索建立政治督查制度”“分类健全职业道德准则”“完善职业道德评价机制”“铸就绝对忠诚的政治品格”，就加强思想政治建设、提高干警思想政治素质构建了一系列载体；《意见》还特别提出“要提高政法干警的执法司法专业能力、群众工作能力、科技应用能力以及媒介素养和社会沟通能力”。中国法学会张文显副会长提出“随着科学技术进步、社会转型、经济转轨和利益格局的巨变，新型案件、疑难案件、涉外案件、知识产权案件快速增长，需要大批受过良好专业训练、经历各种考验，具有清正廉洁品质和明辨是非理性的法官、检察官、警官，才能把良法善治落到实处”。所有这一切，都涉及法律激励功能的充分发挥，都要加以认真的落实。

在落实法律激励以强化政法队伍建设工作方面，谨根据自己对法律激励的认识，提出以下几点建议：

第一，奖赏激励的法治化与严格遵守法定性原则。在当前应把激励法的法定性原则的要求确定为以下几点：

其一，一切动用税收的奖励都必须纳入法律奖励的范围，而不能凭借个人或者少数人的意志实施奖励；

其二，加紧激励法的立法工作，力求做到能用规则调整的激励事项都有法可依；

其三，依法实施激励。严格按照具体激励法关于激励标准、评审程序、监督等的规定开展法律激励工作；

其四，开展激励法普法工作，调动全体政法工作者自觉认真遵守激励法并按激励法的规定争取奖励的积极性；

其五，教育政法工作者严格监督行政激励。

第二，坚持实行奖赏激励工作中的违法无效原则。在这一方面，需加防范的是“激励目的之违法”、“激励质量之违法”、“激励程序之违法”以及“激励失真违法”。

第三，程序正当原则。必须坚决否弃“暗箱操作”。“人间正道”当然是力求“沧桑巨变”：彻底否弃一切行政中的包括激励性行政中的“暗箱操作”！因此，近年来反复强调的“公开、公正、公平”实属必要。应当横下一条心来走“程序正当”之路，明确论定一切程序失当均属违法、均为无效。总之是要建立明确的、具体的、严格的、严密的行政程序来杜绝一切“暗箱操作”。要杜绝“暗箱操作”，十分重要的是有关程序的明确性、具体性、严密性与法定性。不明确、不具体、不严密，模模糊糊的笼统规定，浑水摸鱼者就能轻易得手，明确、具体、严密，激励方与激励相对方就可依照明明白白的程序办事，一旦有什么分歧，也可按有关程序一一检查、评判。

第四，公平性原则。公平性是激励法的重要原则，失去公平，不但不能起激励作用，反而会挫伤有关社会成员的积极性。关于激励法的公平性原则，我认为要考虑这样两个方面：一是这一原则的具体内容；二是这一原则在各类激励法中的运用。坚持公平性原则必须全面落实这一原则的具体内容：一是公开；二是平等。

我在《激励法学探析》一书中，曾详细论述过以上原则的详情细节。我相信，在加强政法队伍建设的过程中，还会创造出许多有关法律激励的新经验、新见解、新理论来。让我们为政法队伍建设的加强和社会主义法治国家建设的大功告成而共同努力吧！

倪正茂

上海政法学院终身教授，中国科技法学会常务理事，中国法律史学会常务理事。