中外合作办学的法律框架与前景展望

2016年第02期    作者:许江晖 刘松    阅读 6,199 次

中外合作办学是中国教育领域中的重要组成部分。随着我国教育国际合作与交流的快速发展及日益深化，中外合作办学不仅成为了中国引入先进教育资源、中国教育走向国际化的标志，亦为中国教育注入了新的办学模式和办学力量。在其发展的十余年中，从中外合作办学出现初期对教育自主权的激烈争论，到因境内合作办学机构和项目发展过快而引发的反思和重新规划，从若干年前中国教育部恢复了中断了数年之久的中外合作办学审批工作，到近年来开展的对现有中外合作办学的评估和重新审查，中外合作办学经历了从争议到热捧再回归理性的过程。

 

许江晖 律师

上海胡光律师事务所律师，业务领域为公司法律事务及并购、人事与劳动。

为上海市律协外事委员会委员、上海市律协青年律师工作委员会委员、上海市律协教育体育业务委员会委员、上海市科学技术协会法律咨询委员会律师团成员。

刘  松 律师

上海胡光律师事务所律师，业务领域为公司法律事务、外商直接投资。

 

由于实践中在大学层面的中外合作办学较多，本文将围绕大学层面的中外合作办学，重点介绍中外合作办学涉及的基本法律框架，中外合作办学运作和管理中的问题和争议，以及有待法律法规进一步规范和明确的地方。

 

一、中外合作办学概述

中外合作办学是指中国教育机构和外国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育教学活动。中外合作办学属于公益性事业，其核心是引进国外优质教育资源，中外合作双方应在办学条件、教育教学、管理等方面开展实质性合作。符合法律要求的中外合作办学应具备以下几个特点：

举办教育活动的主体必须为具有法人资格的中国教育机构与外国教育机构；

办学的形式是合作办学，而非外国教育机构在中国境内单独办学，或者中外教育机构合资办学；

主要招生对象为中国公民并且实施教育教学活动的地点主要在中国境内；

举办的教育活动不是实施义务教育或军事、警察、政治等具有特殊性质的教育。

 

二、中外合作办学的具体形式

按教育活动的内容来分类，中外合作举办的教育活动可以分为中外合作办学和中外合作职业技能培训两大部分；从办学形式的角度来划分，又可以分为中外合作办学机构/职业技能培训机构（“合作机构”）和中外合作办学项目/职业技能培训项目（“合作项目”)。其中合作机构是指中外教育机构以在中国境内设立机构的形式来合作进行教育活动或职业技能培训；合作项目则是中外教育机构不设立特定的机构，而是以合同的方式进行合作开展教育教学或职业技能培训活动。

合作机构又可以细分为具有独立法人资格的中外合作办学机构，例如宁波诺丁汉大学和上海纽约大学；以及不具有独立法人资格的中外合作办学机构，例如上海大学悉尼工商学院等。

中外合作办学机构和项目由教育部门主管，中外合作职业技能培训机构和项目则由劳动保障行政部门负责审批管理。审批机关对依法批准设立或举办的机构和项目分别颁发机构“办学许可证”或项目“办学批准书”。

 

三、中外合作办学的设立

合作机构

实施本科或以上教育，并颁发学历和学位的中外合作办学机构，必须先向拟设立机构所在地的省级教育部门提出审批，由省级教育部门对其进行评估并出具意见，然后再由教育部根据教育部组织的专家组的评议意见进行审核；对于实施专科教育或者非学历高等教育的中外合作办学机构则直接由拟设立机构所在地的省级教育部门进行审批。而中外合作职业技能培训机构则由拟设立机构所在地的省级劳动保障行政部门审批。

如果中外双方暂时未能达到设置合作机构条件，可以先申请筹备设立。法律规定在筹备设立期间，中外合作办学机构应主要开展筹备工作，不得进行招生。在获得筹备设立批准书之日起三年之内，中外合作办学机构应向审批机关提出正式设立的申请。

 

合作项目

与此类似，实施本科或以上教育，并颁发学历和学位的中外合作办学项目必须先向拟设立项目所在地的省级教育部门提出审批，再由教育部根据教育部组织的专家组的评议意见进行审核。其他类型的中外合作办学项目则直接由拟设立项目所在地的省级教育部门进行审批，并报教育部进行备案登记。中外合作职业技能培训项目则由项目所在地的省级劳动行政部门进行审批。

实践中设立审批的申请均由中国教育机构负责向有关部门提出。申请应于每年3月或9月通过教育部门的网络平台进行文件递交。

 

四、中外合作办学的投入与管理

中外合作办学者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入。但是，一般情况下，中外合作办学者的知识产权投入不得超过各自办学投入的三分之一。以知识产权作为办学投入的，中外合作双方应按照公平合理的原则协商确定知识产权的价值，或者通过有资质的评估机构进行评估。

中外合作办学机构在取得中外合作办学许可证后，应依照有关的法律、行政法规进行登记，包括向民政部门进行民办非企业单位登记及向外汇管理部门进行外汇登记等。

中外合作办学机构应设立理事会、董事会或联合管理委员会作为其管理机构，人数应在五人以上，其中中方人数不得少于二分之一。中外合作办学机构一方委派理事长、董事长或者联合管理委员会主任，另一方委派副理事长、副董事长或者副主任。具有法人资格的中外合作办学机构还应设立法定代表人，由中外双方通过协商在理事长、董事长或校长中确定。三分之一以上的上述理事会、董事会或联合管理委员会的组成人员应当具有5年以上教育、教学经验。

中外合作办学机构的校长或主要行政负责人的人选通常是双方经常产生争议的领域之一。《中华人民共和国中外合作办学条例》规定，中外合作办学机构的校长必须具有中国国籍并在中国境内定居且受制于审批机关的核准。因此，外籍人员可以担任中外合作办学机构的法定代表人，但不能担任校长或主要行政负责人。

 

五、中外合作办学的招生与收费

中外合作办学机构应当依法建立财务会计制度，中外合作办学项目则应在学校财务账户内设立合作办学项目专项对学费进行管理。合作机构和合作项目的收费应按照机构或项目所在地物价部门颁布的标准执行，并需要向物价部门办理收费许可证。

实践中，有些中外机构双方对合作机构或合作项目的投入很高，物价部门规定的收费标准显得过低，因此有些中外合作办学机构或项目会通过其他名目来向学生收取费用，这很可能受到教育部门和物价部门查处。

 

六、中外合作办学的

   “双校园”办学模式

全日制高等学校在举办中外合作办学项目时，可以采取跨国、分阶段完成学业的“双校园”模式。例如，某中外合作办学本科项目使用“3+1”模式，即在中国境内（一般在中国教育机构校园内）学习三年，之后前往中国境外（一般在外国教育机构校园内）学习一年。同样的，实践中还有本科“2+2”模式等。

但是，实施“双校园”模式必须是在引进外国教育资源的基础上。原因在于中外合作办学的目的之一是为了更好地将优质国外教育资源引入中国。为此，教育部门特别做出了量化规定，要求中外合作办学中外国教育机构的课程和专业核心课程应当占中外合作办学项目全部课程和核心课程的三分之一以上，外国教育机构教师教授的专业核心课程门数和教学时数应占办学项目全部课程和全部教学时数的三分之一以上。

近些年来，对于“双校园”模式的审批，教育部门显得越发谨慎。实践中教育部门几乎不再审批“2+2”模式的本科项目；而对于“3+1”模式的本科项目审批，教育部门也显得十分慎重。与此相比，教育部门更加鼓励“4+0”模式的本科项目，意在强调“引入”国外优质教育资源这一初衷。

有些中国高校开办国外大学预科性质的课程，有的甚至只是纯粹的语言培训，外国大学并不参与在中国的教学活动。中外双方通过签订学分互认协议，使参加课程学习的学生能有机会转到外国大学继续学习，并在完成学业之后在境外获得外国大学的学位。这一类的教学活动不符合中国教育部门对中外合作办学的要求，也无益于中国教育的发展和优质教育资源的引进，因此不属于中外合作办学，教育部门也明文规定不支持此类教育活动的开展。

 

七、中外合作办学的营利和合理回报

根据《中华人民共和国中外合作办学条例》规定，中外合作办学是中国教育事业的组成部分，属于公益性事业，因此中外合作办学的性质是非营利性的。但是为了促进中外合作办学的发展和鼓励中外办学者积极开展合作办学，中国政府允许中外办学者取得一定的合理回报。但是，该种回报并不属于投资性回报，并且合理回报的取得需要满足一定的前提条件。

同时，笔者注意到新修订的《中华人民共和国教育法》中首次明确“支持学校及其他教育机构引进优质教育资源，依法开展中外合作办学，发展国际教育服务，培养国际化人才”；亦允许营利性民办学校的存在，不再要求“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，而仅要求“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。新修订的《中华人民共和国高等教育法》亦明确删除了设立高等学校“不得以营利为目的”的规定。上述法律修订是否会触发教育部门对《中外合作办学条例》及相关规章、政策的修订，不再强制要求中外合作办学必须具有非营利性的性质而是区分营利性与非营利性中外合作办学并辅以不同的政策指向，笔者会持续关注。

 

八、中外合作办学的学费分配

与营利和合理回报相关联的一个问题，就是中外合作办学者是否能够直接对收取的学费进行分配。答案是否定的。中外合作办学者不能将取得合理回报等同于分配学费。

中外合作办学机构收取的学费应该用于教育教学活动，提高办学水平和质量，而合理回报是在办学结余之中按一定比例进行提取，提取完合理回报后剩余的办学结余仍应继续用于中外合作办学机构的教育教学活动。

 

九、中外合作办学的税收缴纳

就所得税而言，在中国，公立学校的经费是由财政拨款，其收入也是纳入国家财政的，因此公立学校在中国基本不需要纳税。民办学校则与公立学校不同，具体可分为两种情况：不要求取得合理回报的民办学校可以享受与公立学校一样的税收待遇，即不需要纳税；对于中外合作办学者要求取得合理回报的，由相关部门制定税收政策，但至今一直未有明确的规定出台。实践中，地方税务部门已开始加强对中外合作办学者从中外合作办学机构中取得回报以及从中外合作办学项目取得办学成本补偿的税收管理，尤其是通过加强与外汇管理部门的沟通和协作，从外汇渠道来监管外国教育机构取得合理回报的情况。

 

十、中外合作办学的终止机制

中外合作办学机构及项目应当在发生下列情形时终止：根据中外合作办学双方的一致意见或章程之约定而终止，并经审批机关批准；或中外合作办学的许可证或批准书被吊销；或因资不抵债而无法继续办学，并经审批机关批准。

在因任何原因导致中外合作办学终止时，中外合作办学双方应制定已录取学生的安置方案并上报审批机关。教育部门原则上要求中外合作办学双方确保已录取学生不受中外合作办学终止之影响，可以继续按照相关培养方案及教育教学计划完成学业，并在符合毕业条件的情况下，获得中外合作办学双方或一方的毕业证书、学位证书。

 

十一、中外合作办学的前景展望

近年来，教育部门对于新设中外合作办学中已经饱和或者过剩的专业设置在审批时显得十分谨慎，例如商科、管理学科等一些重复办学问题突出的专业学科很难获得教育部门的批准。除上述考量之外，教育部门在审批中外合作办学时亦会考虑地区差异，对中西部地区的中外合作办学给予政策倾斜。

此外，教育部门对已经设立并开展教学活动的中外合作办学的监管趋于日常化并愈发注重中外合作办学的质量，其具体体现在近年教育部门开展的对现有中外合作办学机构和项目的质量评估上。根据质量评估结果，教育部门可能要求任何不合格的机构或项目进行整改，若情况严重，则可能要求该机构或项目停止招生或停止办学活动。

教育部门特别“关注”外国教育机构“连锁店”办学情况。在实践中，若某一外国教育机构已经在中国境内开展了2个以上中外合作办学机构或5个以上中外合作办学项目，则该外国教育机构应就新申报的任何机构和项目提供排他性保证材料或提供其实质性输入机构、项目教育资源的支持性材料。

各地教育部门更是在教育部原则性规定的基础上，普遍细化了中外合作办学申报的要求。以江苏省为例，江苏省教育厅要求新设立的具有独立法人资格的中外合作办学机构的中方原则上为985工程、211工程重点建设高校，外方为世界一流大学；新设立的不具有法人资格中外合作办学机构的中方原则上为985工程、211工程重点建设高校，外方原则上应为世界排名前200位的大学或学科专业排名世界前100位的高校；而新设立的中外合作办学项目的外方须为同层次具有相对优质教育资源的高校。在实践中，由于上述要求的措辞有一定的释义空间，因此留给了中外合作办学者一定的灵活度。此外，江苏省教育厅还要求同一外国教育机构在江苏省内的中方合作院校不得超过两所，且合作专业不得重复；而中方教育机构一个专业职能与一个外方教育机构开展合作。

 

结语

 

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