“中办”“国办”就法律顾问、“两公律师”权利义务等做出规定 “两公律师”入律协，具有里程碑意义

2016年第07期    作者: 陈业    阅读 10,102 次

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》规定，到2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师（以下简称“两公律师”）制度体系。《意见》一出，律师们的朋友圈就被这条喜讯刷屏了。作为与《意见》息息相关的“当事人”，市律协特邀会员工作委员会（以下简称“特邀委”）在第一时间对《意见》进行解读。

此次《意见》主要分为五个方面内容：指导思想、基本原则和目标任务；建立健全党政机关法律顾问、公职律师制度；建立健全国有企业法律顾问、公司律师制度；完善管理体制；加强组织领导。其中有不少值得法律人关注的问题。

完善 “两公律师”制度刻不容缓

法律顾问和“两公律师”制度在我国的发展并不是一蹴而就，早在上世纪50年代，法律顾问制度就已萌芽。建国初期，一些企业依法经营并适应发展需要，在企业内部设立“法律室”。随后，国务院发布通知，号召国家机关和重要的国营企业尽早建立法律顾问室。在国家的号召下，一些政府部门和企业单位陆续建立法律顾问机构。

上世纪70年代末，伴随着律师制度的重新恢复，许多企业对运用法律保障合法权益的问题有了明确的认识，开始着手配备企业专职的法律顾问人员。然而，当时的国家法律专业人才相当稀少，有些企业不得不求助于刚恢复不久的律师界，外聘律师作为法律顾问由此发展。

上世纪90年代，“公职律师”概念在司法部文件中被正式提出，随后浦东新区在全国率先推出公职律师制度。另一方面，伴随着我国正式加入WTO，企业面临更加激烈的国际竞争，经营过程中所涉及的法律事务也随之大量增加。2002年，司法部相继出台《关于开展公职律师试点工作的意见》、《关于开展公司律师试点工作的意见》，“两公律师”制度建设正式开展。

2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次在党中央层面提出法律顾问制度和“两公律师”制度的普遍实施计划。《决定》提出明确要求：“积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用⋯⋯明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”《意见》由中共中央办公厅、国务院办公厅发布，是对推行法律顾问制度和“两公律师”制度做出的具体安排，可见党和国家政府高度重视法律顾问和“两公律师”制度建设，表明了国家依法行政和依法治企的重大决心。

新形势下，党政机关、事业单位、社会团体、国有企业的法律事务新问题层出不穷，老问题盘根错节，事务繁杂，涉及面广。这些主体在某些领域尚存在许多与法治思维、法治方式不相适应的地方，完善法律顾问制度和“两公律师”制度刻不容缓。《意见》指出，党政机关、国有企业在讨论、决定重大事项之前应当听取法律顾问、“两公律师”的法律意见。党政机关起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，国有企业起草企业章程、董事会运行规则的过程中，也需要有法律顾问、“两公律师”参与，或者听取他们的法律意见。不难看出，这一制度的建立将有助于提高党政机关领导干部科学决策、民主决策、依法决策的水平以及运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展的能力，更有利于监督和制约权力、防止权力滥用。而对于国有企业而言，企业的法律意识大部分依赖于领导的重视程度。如果企业领导重视法务工作，法律顾问的重要性就尤为凸显；如果企业领导不重视法务工作，那么法律顾问的重要性就愈加弱化。如今《意见》一出，不仅要求企业员工具备法律常识，更为重要的是，企业领导也需要有深刻的法律意识。这对于提高国有企业依法经营、依法管理的水平具有十分重要的意义。

明确地位保障执业权利

“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，是党的十八届四中全会《决定》提出的明确要求。《意见》同时要求：“充分发挥法律顾问、公职律师、公司律师的作用。”如何保障法律顾问和“两公律师”真正发挥作用，是《意见》出台的宗旨，更是依法治国的要求。

《意见》出台之前，虽有“两公律师”试点，一些国有企业也配备相应的法律顾问，但对他们如何履职、职责权限有多少、享有什么样的权利和义务，都没有明确的规定，身份得不到应有的重视，使得部分法律顾问和“两公律师”地位尴尬。

《意见》在第七条和第十九条明确了法律顾问和“两公律师”的具体职责，并在第十四条和第二十二条分别规定了“两公律师”在执业活动中较为广泛的权利，包括会见、阅卷、调查取证和发问、质证、辩论等方面的律师执业权利，以及律师法规定的其他权利。这将为“两公律师”代表所在单位从事律师法律服务提供重要保障，也让他们更有底气地参与到法律服务中去。

除此之外，《意见》最后两部分从完善管理体制、加强组织领导几个方面对如何充分发挥法律顾问以及“两公律师”的作用，提出了具体要求。《意见》第三十条、第三十一条规定明确党政机关的政策决定、法规草案，国有企业经营管理的重大事项等都要听取法律顾问、“两公律师”的意见，充分发挥法律顾问以及“两公律师”的作用。同时，《意见》还规定了因未采纳法律顾问、“两公律师”的法律意见而造成损失的追责机制。可见《意见》对法律顾问、“两公律师”发挥作用保障力度之大是前所未有的。

《意见》第二十八条还明确了“两公律师”需要加入律师协会，受行业协会的管理，这也让律协成为“两公律师”的“娘家”，在参与律协的培训、学习沙龙等活动时也更加名正言顺。除此之外，《意见》第三十三条规定，党政机关法律顾问、公职律师经费列入财政预算，从经济上为他们开展相应工作提供保障。

“两公律师”入律协具有里程碑意义

虽然“两公律师”制度在我国的发展已有十几年历史，但对于他们的管理，一直没有统一的机构和标准，这使得“两公律师”无法获得专业的知识和技能培训，无法清晰定位自己的身份，找不到归属，这在很大程度上阻碍了“两公律师”制度的发展。《意见》第二十八条明确规定：律师协会承担公职律师、公司律师的业务交流指导、律师权益维护、行业自律等工作。可以说，此条规定对“两公律师”制度的建设具有里程碑的意义。

事实上，在许多国家，律师分类非常之多，但是他们在取得律师执照之后，都受行业协会统一管理。例如：在美国，凡是从法学院毕业并且通过律师资格考试的，都能称之为“律师”。无论将来他们从事什么行业，政府里有“政府律师”、公司里有“公司律师”、军队里有“军队律师”、还有私人律师、公益律师等等，所有的这些律师，都是受各州律师协会的统一管理。律师们可以通过这些协会获得业务资料信息、参加业务培训以及进行相互交流的机会。在新加坡，公司律师、政府律师与社会律师享受同样的权利和义务、同样的职业标准，也同样接受律师行业组织的自律管理。

因此，《意见》第二十八条的规定对“两公律师”来说意义重大。其实在这点上，市律协走在了全国律师行业的前端。早在2011年，市律协就建立了特邀委，邀请公职律师、公司律师、境外律师事务所驻沪代表处代表加入其中，市律协与这些群体建立沟通的桥梁，开展相应的信息登记和职业培训等服务，让这些律师也享有广大执业律师相同的权利。此《意见》一出，市律协特邀委的交流群热闹非凡，《意见》对“两公律师”身份的认可和支持，让大家欢欣鼓舞，大家纷纷表示终于有了“家的归属感”。

携手并进建设法律职业共同体

作为《意见》的直接受益者，市律协特邀委更感到肩上的责任重大。市律协特邀委成立的初衷就是为了扩大律师队伍，将同样从事法律服务的“两公律师”及外国律师纳入到市律师协会的管理体系之下，让这些律师也能享受到与广大执业律师相同的权利。特邀委也一直秉持这样的初衷服务于公司、公职以及外国律师。《意见》的出台传递了来自于党和国家的支持，也更加坚定了特邀委的使命——协助建设法律职业共同体。

到目前为止，特邀委组织过总法律顾问沙龙、各类律师群体的交流活动，也举办过各种论坛会议，服务“两公律师”。市律协还参照社会律师的福利，为所有特邀委会员统一购买了团体意外伤害险和重大疾病保险，让每一位特邀委会员都能感受到家一般的温暖。接下来，特邀委还将继续完善和细化对“两公律师”的服务方式和服务内容，开展的一系列活动，为社会律师、“两公律师”以及外国律师提供一个可以一起交流经验，互相答疑解惑的机会，创设一个学习和沟通的平台，让大家抛开各自的身份，畅所欲言，为法律职业共同体的发展建言献策，贡献自己的一份力量！

《意见》的出台为法律顾问、“两公律师”提供了更大的舞台和发展空间。《意见》明确了法律顾问和“两公律师”是法律工作者的组成部分，提高了法律工作者的整体地位，促进了法律职业共同体建设的前进步伐。不过，《意见》虽有对法律顾问、“两公律师”的权利义务、职责、任职条件等规定，但后续仍需出台具体的实施细则进行细化补充。尽管目前法律顾问制度和“两公律师”制度还在尝试和探索之中，但未来成熟之后，对法律人才管理会有重大意义。

近期，《关于深化律师制度改革的意见》、《意见》等一系列文件的出台使公职律师、公司律师、社会律师各自角色更加明晰。相信在国家积极推行司法改革的大趋势下，公职律师、公司律师、社会律师定会携手并进，共建具有中国特色社会主义的法律职业共同体！