以法律视角 推进制度层面的进步

2014年上海律师市政协委员参会实录

2014年第02期    作者:顾晓红 黄 铮    阅读 7,560 次

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        2014年1月，在上海市政协十二届二次会议上，吕红兵、黄绮、胡光、周天平、江宪、游闽键、安翊青、张毅、臧广陵、裘索、吴家平等11位执业律师市政协委员积极参政议政，实践着以法律视角推进制度层面的进步之责。据不完全统计，仅提交提案一项，11位委员个人和联署共计42件；有5篇建言被遴选为大会的书面发言。

 

       热议自贸试验区的建设发展

　　上海自贸试验区建设是中国进一步改革开放最重大的举措之一，自然引发律师委员们的热议。

　　从审批制改为备案制，在当今社会上少数企业诚信度不高，经济纠纷居高不下，金融诈骗、合同诈骗屡有发生且涉案金额动辄上亿元的情况下，难免会产生“泥沙俱下，鱼龙混杂”的现象。“在政府进一步转变职能，把管理的权力交给市场的大背景下，通过何种手段来对自贸试验区内的企业进行规范化管理，从而有效地控制进一步开放市场所可能带来的风险？如何对上海自贸试验区内复杂的经济活动设立有效的风险防范机制？”应对这些问题，黄绮、安翊青、胡光、游闽键、周天平、裘索、江宪、吕红兵等委员建议将律师出具的《法律意见书》作为自贸试验区内企业设立的前置程序。“在效率、成本与风险控制的关系中，风险控制始终是最重要的环节。因为企业一旦设立，就是一个完全独立的民事责任主体，其行为的自主性、不受控制性与风险控制的滞后性是并存的，所以在设立之初的法律审核应当是必须的。”这一提案与今年市人大会议上由市人大代表、市律协会长盛雷鸣等提出的一份相关议案相呼应。

　　江宪委员的提案是关于在自贸试验区设立优先调解制度。江宪委员建议在自贸试验区的纠纷解决机制中把调解作为解决商事纠纷的必经阶段（征询程序），首先征询当事人是否有调解的意愿，拒绝调解的除外，经专业调解机构调解后无法达成协议的，由调解机构出具书面说明，法院予以立案。经调解达成协议的，当事人可依法向法院申请司法确认。

       安翊青委员建议设立自贸试验区法律服务中心，探索建立健全可复制、可推广的矛盾纠纷的非诉讼解决机制，维护自贸试验区内良好的贸易环境。

       张毅委员则在大会书面发言中强调借上海自贸试验区的东风，促政府职能转变，“坚持先行先试，积极探索政府经贸和投资管理模式的创新，减少条块分割，加强公共服务职能，推动法制环境建设。”

 

       一提再提期待将制定《上海市儿童福利条例》列入立法调研

       黄绮委员去年在市政协十二届一次会议期间曾提出提案，建议“将制定《上海市儿童福利条例》列入本届市人大立法规划”，该提案的办理结果是被“留作参考”，但市妇儿工委在提案答复意见中明确表示要“深入开展调研，为立法奠定基础。”

       在今年的市政协全会上，黄绮委员联合其他数位委员再次提出提案，建议将制定《上海市儿童福利条例》列入市人大的立法调研计划中去，为未来立法做好准备。“目前，我国保障儿童权利的法律主要是《未成年人保护法》，但它并不能替代《儿童福利法》。《儿童福利法》侧重于可操作性，从职能部门到实体权利义务再到操作中的程序性规定，明确家庭、学校、社会、政府和司法机构的责任和义务，以期切实把儿童保护工作落到实处。”黄绮委员强调，针对儿童福利的立法可以建立儿童福利机制，起到强制实施的目的。上海率先制定《儿童福利条例》有可行性，应该提上议事日程，可以在实施过程中为全国立法积累经验，进行有效地探索和完善，并为全国制定《儿童福利法》作出应有的贡献。

 

        加强财政预算管理制度牵动委员心

　　以裘索委员为第一提案人的两件提案，都是关于加强财政预算管理制度的。裘索委员认为，通过制定合理的财政预算，辅之以有力的事前评审和事后评估机制，才能使政府收支平衡，保障国民经济的健康运行。“预算管理一般分事前预算评审、事中预算执行和事后绩效评估这三个环节中，司法都应发挥作用。”

　　裘索委员指出，我国《预算法》明确了人大审查预算草案及预算执行情况的报告；人大常委监督预算的执行。而上海市也制定了《上海市市级预算审查监督规定》、《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》。但一直以来却“鲜有看到因违反《预算法》而受到法律追究的官员，即使曾有报道向下属单位转嫁‘三公’开支的违法行为，也习惯性地认定为‘违纪’而非‘违法’”。

　　“纵观相关法律法规，由于罚则宽泛、刚性不足，很容易成为约束力低下的一纸空文。”她希望对相关法律法规进行修改，“明确具体地划定合法与非法的界限，进而成为各级官员财政开支的‘紧箍咒’是当务之急。”

　　“将权力关到笼子里”，法律永远是最尽职的看门人。裘索委员建议对预算管理加强法制层面的建设，“制定、修改相关法律、法规，明确具体地划定合法与非法的界限，提高各个部门预算编制、预算执行的诚信度，在依法监督和诚信环境中，依法维护财经秩序。”

 

        跟进新情况追踪非法基站

　　“只要客户提出地点要求，一架天线、一台笔记本电脑、一个发射主机组成的伪基站，小到能塞进最小号的行李箱中随身携带，放在车上，开车满城跑，就能日均发送20万条短信，隐蔽性极强。”游闽键委员赴虬江路电子市场等进行实地调研、摸清情况后，在相关提案中指出使用伪基站设备的行为涉嫌破坏公用电信设施罪，属于刑事犯罪。对于如何打击伪基站，游闽键委员提出了三点建议：第一，公安、通信管理局等部门在销售环节监管；第二，在使用环节上，电信运营商发现后要及时向相关部门反馈，并向用户普及知识，知道突然没有信号并收到广告短信，很可能是伪基站所为，应及时报警；第三，可以根据短信内容倒查，根据发短信的商家，找到拥有伪基站设备的人。

 

       从雾霾治理到建立司法人才“旋转门”制度，       律师委员以不同方式表达参政议政观点

        在市政协全会现场咨询活动中，游闽键委员穿梭于市建交委、市环保局的咨询台前，追问上海市环境空气质量重污染专项应急预案能否执行到位。“有的工地在重霾天违规施工，可见有关部门监管存在疏漏，必需细化责任主体、增加处罚力度，保障强制措施落实到位。”

        在市政协全会期间举办的“政协委员谈改善空气质量”记者集体采访活动中，胡光委员呼吁改善空气质量需要人人参与，“在雾霾天减少公车的使用、停止工业排放、减少户外运动等，甚至可不可以禁止销售烟草？”胡光委员认为，即使不少减排措施目前看起来效果微乎其微，但最关键的是要“坚持做下去，不断推动观念的转变”。

        在市政协全会期间举办的委员与市民网上交流活动中，江宪委员强调“一个社会的治理最终只能靠法治。”江宪委员直言：“在走向法治的过程中，我们首先要树立的就是法治的权威和法制的公信力。而只有当一个社会司法是公正的，法治才有公信、才有权威。”

        裘索委员参与了上海电视台“法制天地”频道的热点栏目——“两会”特别专题节目，探讨“围观”对于案件审判的影响。

        在市政协全会期间的小组讨论中，律师委员们积极参政议政，观点鲜明——

        周天平委员强调，法官的作风建设和品德修养，是保证公平正义的第一要素，也是提高司法独立性的关键。

        吕红兵委员认为，完善主审法官和合议庭办案责任制的前提是改革审判委员会制度，上海应先行先试。

        张毅委员建议，参照海外经验，建立起司法人才“旋转门”制度，让律师队伍中的优秀人才能通过选拔机制加入到法官的队伍之中。

        臧广陵委员注意到农村集体土地征用补偿比较混乱，并呼吁政府进行专题研究，采取相应措施。

        吴家平委员指出，在食品安全、环境污染等问题上，政府应更有所作为。

        把握机遇力争早日把上海建成国际商事争端解决中心、建立健全部门违法行政纠错机制、建立环保诉讼配套制度、完善地下管线工程规划管理、适度延长地铁夜间运营时间、合理调整医护收费、医疗案件鉴定人应当在鉴定书上签名并出庭接受当事人质询、尽快在公众场所配备自动体外心脏除颤仪并进行相应立法、组建法律志愿者队伍为“失独家庭”提供免费法律咨询服务等……律师委员们的建言掷地有声。●