热点问题“冷思考” 民生问题“小切口””

2014年上海律师市人大代表参会实录

2014年第02期    作者:宋宁华    阅读 7,235 次

上海“两会”上的律师身影

       又到每年“两会”时。作为代表人民参政议政的重要平台，每年的“两会”，律师代表委员总是会场中最引人关注的群体之一，见诸媒体频率很高。

       2013年是人大、政协换届后新一届律师人大代表和政协委员履职的第一年。根据市律协相关统计资料显示，2013年“两会”召开期间，本市22位市级人大代表和政协委员共提出议案、书面意见、提案和社情民意等72件，内容涉及“空气治污应法制化，建议制定大气污染防治地方细则”、“进一步完善城保职工基本医疗保险”等，涉及面广，专业性强，有可操作性，反映出律师人大代表和政协委员宽广的视野、专业的精神和认真参政议政的态度。

       今年“两会”上，在涉及到自贸试验区、空气质量、旧区改造等热点话题中，都涌现了大量律师代表、委员的真知灼见，他们提出的观点往往具有独创性和专业性，在会场内外都引起较大的反响，不少内容刊登在媒体的头版等重要版面、重头稿件中。

       律师代表、委员在“两会”上引人关注，并非因为他们身居高位，而是律师们提出的议案、提案往往总是踏着时代步点、直指问题本质，加上他们较高的专业素养，提交的议案、提案无论是事关大局，或是关系民生，都往往成为会场外热议的话题。

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　　在刚刚结束的上海市十四届人大二次会议上，律师代表积极履职，参政议政，不辱使命。据统计，代表们共向大会递交了30余份议案，一份份意见建议，都凝聚着律师代表们背后做的扎实“功课”，他们倾力建言献策，成为今年“两会”上让人印象深刻的场景。

 

自贸试验区：热点中的冷思考

　　在市十四届人大二次会议开幕式上，上海市市长杨雄在《政府工作报告》中谈到，2014年的主要任务是重点做好八方面的工作，“头号”任务就是建设中国（上海）自由贸易试验区，全面深化改革开放。备受关注的自贸试验区尽管才“出生”3个多月，然而在今年下半年就将面临着“交答卷”的迫切任务。如何突破瓶颈，实现制度创新，达成自贸试验区可复制、可推广的目标，成为代表们在“两会”上热议的话题。

　　尽管“自贸热”持续升温，律师代表们却通过自己的专业素养以及深入的调查，提出了自己的“冷思考”。

　　市人大代表盛雷鸣认为，要建设好自贸试验区，“功夫”远在28平方公里以外。在自贸试验区的制度创新中，“审批制”转变为“备案制”是一项重要内容，也是巨大的进步。但当准入门槛降低时，如何管控伴生的市场风险和信用风险？

        盛雷鸣代表认为，在制度创新的过程中，如果没有配套的措施来保障基本的市场秩序和信用机制，很容易从“一抓就死”走到“一放就乱”。尤其是在信用系统尚未健全的当下，从恶意拖欠债务、商业欺诈，到制假售假、偷税逃税、生产有毒有害食品、豆腐渣工程等屡见不鲜，成为影响和制约市场经济发展的突出因素。

        盛雷鸣代表研究后发现，企业设立采用备案制的国家或地区，很多在前期都需要专业机构出具专业意见，如律师的法律审核意见等。企业成立是否符合相关的法律要求，交由社会专业机构来评判，专业意见成为备案的必备条件。政府的“有形之手”往后收，而法律框架下的“无形之手”往前走，企业的设立问题就实现了风险可控。

        针对自贸试验区建设中亟待解决的难题，盛雷鸣代表建议，将律师出具的《法律意见书》作为自贸试验区内设立企业的前置程序。《法律意见书》的内容一般涵盖：申请事项是否合法合规、投资主体是否适格、投资人提供的文件资料是否真实有效、是否存在与第三人的纠纷或潜在的经营风险等一系列相关事项。政府机构可以依据《法律意见书》的结论性意见，对不符合法律规定、不符合自贸试验区准入门槛的申请，作出不予备案的决定，从而填平监管真空，实现效率与安全的平衡。

　　有贸易必有纠纷。对刚刚挂牌仅3个多月的中国（上海）自由贸易试验区来说，如何探索行之有效的商事争议解决方式，是摆在面前的一个挑战。今年上海“两会”上，多位律师界代表委员聚焦非诉讼解决机制，呼吁上海通过立法将调解固定为解决商事纠纷的必经程序。

　　市人大代表朱洪超向大会提交了一份“关于在自贸试验区内设立优先调解制度”的议案。朱洪超代表在调研中发现，目前全世界已有50多个国家和地区先后制定了商事调解的法律法规，还有部分国家在法案中对特定类型的争议尤其是对商事争议规定了调解前置程序；美国、英国及中国香港地区还通过诉讼费罚则来促使当事人优先选择调解方式解决争议。

       “在各个国家的自贸区，多边贸易的大量涌现令法律的适用一直是各国商人头疼的一件事。用调解这一手段解决纷争，将结果控制在当事人手里，可以有效避开这一障碍。”朱洪超代表认为，在可以预见的未来，上海自贸试验区内各类商事纠纷解决的需求将会陡增，设立优先调解制度是一种优选的解决方案。

       “2012年8月通过的《民事诉讼法》修正案中规定了先行调解的原则，这与法院系统推行的‘调解优先，调判结合’的司法原则具有一致性。”为此，朱洪超代表建议，上海可以通过立法把调解作为解决商事纠纷的必经程序。“可以规定：自贸试验区内发生的商事纠纷，应首先征询当事人是否有调解的意愿；经专业调解机构调解后无法达成协议的，由调解机构出具书面说明，法院才予以立案。”

 

民生热点：为大问题小切入提供专业建议

　　在今年上海“两会”的小组讨论会上，养老和大气污染一跃成为了先于房价的最大民生热点，一些代表委员甚至直接指着窗外重度污染的天气慷慨陈词。

　　杨雄在“两会”上表示，上海的老龄化问题十分严峻，政策上主要以“9073”为总构架。“9073”养老服务格局是指90%的老人由家庭自我照顾，7%的老人接受社区居家养老服务，3%的老人入住机构养老。杨雄提出，政府会提供日常经费并加大基础设施的投入以保障基本服务，由机构弥补市场中的不足。而在鼓励市场化办养老机构的同时，也要防止过度的市场化，保证养老机构的服务对象要以本地老人为主。

　　除了养老问题，大气污染的关注度也并不小。杨雄表示，上海市的目标是2017年实现空气质量指数（AQI）降低20%。上海市从前年开始检测PM2.5，首次拥有去年完整一年的监测纪录。由于几次PM2.5“爆表”的反常天气，今年上海的AQI指数从去年的55上升到了60。为了实现2017年AQI降低20%，上海市将一边加大力度治理污染，一边加大防治雾霾的技术研究。

　　对于热点民生问题，律师代表们也在深入调查后，提出了自己的真知灼见。尽管有的“切入口”不大，但律师代表们却希望通过解决一个个的具体问题，带动各类民生问题受到关注，并最终落实解决。

　　市人大代表刘正东近两年来在参加由长宁区人大组织的代表联系社区活动中，发现居民普遍反映长宁区各社区卫生服务中心“配药难”且反映强烈，特别是常用药缺乏，几乎每个月月底都呈现“一药难求”的困境，对于居民，尤其是有慢性病的社区老年人更是造成了很大的不方便。

　　光发现问题还不够，刘正东代表经过多次走访长宁区卫计委等相关部门，并征询部分其他中心城区的有关部门，发现问题的关键还在于长宁区社区卫生服务中心医保总量严重不足，从而导致各中心购买药物的经费受到限制。在深入调查研究，并有扎实数据的基础上，刘正东代表建议市卫计委在对各区县医保总量进行科学评估和合理核定的基础上，进一步增加长宁区的医保总量，从而便于区卫计委增拨社区卫生服务中心的医保总量，进而尽快缓解长宁区“配药难”的困境。

       新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》去年出台，在社会引发强烈关注，尤其是“常回家看看”等条款引发热烈讨论。为此，市人大代表钱翊樑发挥律师的专业特长，提出了关于修改《上海市老年人权益保障条例》的议案，由于内容扎实、说到法律的“要穴”，得到了众多代表的附议和响应。

　　钱翊樑代表经研究后发现，与原来的《老年人权益保障法》相比，这次法律的修改幅度之大、新增内容之广，已成为建国以来法律修订案修改内容最多的法律之一。而上海的《上海市老年人权益保障条例》自1999年1月1日施行至今已有15个年头，有许多具体规定已经不适合当今社会的实际情况。

　　为此，钱翊樑代表建议市人大尽快修订《上海市老年人权益保障条例》，使之符合上位法的立法宗旨与具体规定，也能使上海尽快适应首先进入老龄社会的社会实际状况。钱翊樑代表还为此提出了具体的修改意见，以及初步的修改草案，其中包括了如何具体保护老人权益、赡养老人的规定等。

 

敢碰“硬骨头”，针对热点话题大胆直言

　　如今，住房已成为多数家庭最大的一笔财产，业主的维权意识也越来越强。与此同时，随着成本的不断提高，本身就是微利行业的物业公司近年来生存也十分艰难，一些物业公司管理小区入不敷出，甚至出现了“抛盘”的现象。业主与物业，这一对“欢喜冤家”如何和谐相处？在今年的“两会”上，多位代表、委员纷纷建言献策。

　　市人大代表潘书鸿认为，虽然国务院已于2003年6月8日制定了《物业管理条例》，然而因为条例的滞后性，目前国内物业管理服务中仍存在诸多问题为该条例未予规定或规定不明。物业公司的职能原先是由房管部门来行使的，可以说是从行政管理到市场经济转变的产物。业委会作为体现业主意志与物业公司联系最密切的一个组织，被《物权法》明确赋予了权利。但综观物业公司这些年的发展，其大多数属于开发商下属公司或者是关联公司，物业公司的入驻往往是先于业主委员会的，这也给物业公司的规范化管理造成了实际操作上的难题，使法律规定的业委会职能较难落实。

       物业与业主的冲突时有发生，2014年跨年的钟声刚刚敲响，浦东新区大唐盛世花园小区新老物业公司交接时发生大规模冲突，双方有近200人卷入，事故导致2人死亡，多人受伤。

      “正因为没有细致合理的法律规范等，有些物业公司对其组织原则和经营宗旨背道而驰，为了满足自己的私利，我行我素，在小区内私搭乱建，开展多种经营；收费未规范管理；随意挪用房屋维修基金等。”潘书鸿代表认为，这些现象究其根本，除了物业公司对私利的不当牟取，更是因为行政化的模式仍没有完全根除。

        因此，潘书鸿代表建议，当前必须加快《物业管理法》的立法工作，依法规范物业公司的服务行为，大力提高其服务意识和服务质量，为广大市民营造良好的居住和工作环境。

　　针对法官流失这一近期的热点话题，市人大代表吴坚表示，经过调查发现近年来上海法院系统出现了一些新问题，特别是发生了一大批骨干法官流失的新动向，流失对象主要是法院系统骨干型、高素质的中青年精英法官；流失范围从个别扩大到了批量，“抱团”辞职的情况日趋增多，辞职后带动更多法官流失的现象日益严重，已对本市法院系统尤其是基层法院审判工作的正常开展、法官队伍的优化稳定和长远发展造成了较大冲击。

吴坚代表还进一步分析了这一现象背后的深层次问题，建议通过对接“国际惯例”等，健全法官的职业保障制度，加强法官的退休保障。吴坚代表还提请市人大常委会尽快开展本市法院系统法官流失情况的专项工作监督，推动稳定好、发展好本市法官这支重要的司法审判力量，推动营造有利于建设“四个中心”、助推自贸试验区成功的良好法治环境。●