旧住房更新有关的行政调解和决定程序法律实务

2025年第06期    作者:张鸽    阅读 6 次

对于采取拆除重建或成套改造方式进行旧住房更新的项目，《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）提出“行政调解+行政决定+司法强制执行”的操作模式。然而，随着旧住房更新工作的推进，出现了一些个案未签约的复杂情况。为避免更新程序陷于僵局，《上海市旧住房更新有关行政调解和决定的若干规定》（以下简称《规定》）应运而生，以保障旧住房更新项目依法继续推进，改善群众的居住状况。但据笔者不完全了解，上海目前作出行政决定的案例屈指可数，暂未了解到申请法院强制执行的案例。各区尚处于探索阶段，政府慎重作出行政决定，法院对于该行政决定是否具有强制执行力尚处于研判阶段。

 

一、城市更新的大背景

旧住房更新处于城市更新的大背景之下，我们先了解一下2025年全国两会及国务院和上海市的政府工作报告中关于城市更新及旧住房改造的最新政策。

（一）2025年全国两会及政府工作报告精神

3月9日，住房和城乡建设部部长倪虹在十四届全国人大三次会议民生主题记者会上表示：“城市更新是城镇化发展历史的必然过程。实施城市更新，是党中央作出的重大战略部署。抓好这项工作，目的就是推动城市高质量发展，让城市更宜居、更韧性、更智慧，让人民群众能够在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”

《2025年国务院政府工作报告》中提到：“持续推进城市更新和城镇老旧小区改造，统筹城市低效用地再开发，加快健全城市防洪排涝体系，加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理。发展数字化、智能化基础设施，完善无障碍适老化配套设施，提升社区综合服务功能，打造宜居、韧性、智慧城市。”

《2025年上海市政府工作报告》中提到：“加快城市更新步伐。深入探索可持续的城市更新模式，完善成本管控机制，优化老旧建筑更新标准。加快推进‘两旧一村’改造，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造，完成31万平方米小梁薄板房屋等不成套旧住房改造，启动25个城中村改造项目。实施商务楼宇更新提升行动，推进市政基础设施更新改造，推动桃浦、北外滩、杨浦滨江等区域转型发展，加快外滩‘第二立面’、衡复风貌区等区域整体更新。”

（二）上海市城市更新的成绩与展望

《2025年上海市政府工作报告》中提到：“城市更新加力推进。完成13.6万平方米中心城区零星二级旧里以下房屋改造、31.1万平方米小梁薄板房屋等不成套旧住房改造，大力推进无卫生设施旧住房改造。提速推进城中村改造，新启动21个改造项目，是计划任务的2.1倍。加快老旧工业区、商业商务区更新改造，推进外滩‘第二立面’等一批区域更新项目，‘三师’负责制等配套政策进一步完善。完成‘上海2035’城市总体规划五年实施评估。”

《上海市人民政府关于印发〈上海市深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划的实施方案〉的通知》中提到：“全面推进城市更新，到2025年底，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造；到2026年底，全面启动城中村整体改造项目；到2027年底，全面完成小梁薄板房屋改造工作。”

二、《规定》的主要内容

（一）《规定》的适用范围

以拆除重建或者成套改造方式，对公有旧住房以及与公有旧住房同属更新范围的私有房屋实施更新的项目。

1. 拆除重建类项目：针对建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房，比如静安区蕃瓜弄小区（拆除重建）改造项目、杨浦区凤南一村旧住房更新项目。拆除重建类项目的启动，一般需要经过以下程序：

（1）经房屋管理部门组织评估，认定需要采用拆除重建方式进行更新；

（2）拆除重建方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意；

（3）公房产权单位应当与公房承租人签订更新协议，并明确合理的回搬或者补偿安置方案；

（4）项目范围内80%以上的公房承租人同意后，启动旧住房更新。

2. 成套改造类项目：针对建筑结构差、功能不全（如厨房、卫生间不独用）的公有旧住房，比如曹杨一村改造项目。成套改造类项目的启动，一般需要经过以下程序：

（1）经房屋管理部门组织评估，认定需要调整使用权和使用部位；

（2）调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意；

（3）公房产权单位应当与公房承租人签订调整协议，并明确合理的补偿安置方案；

（4）项目范围内80%以上的公房承租人同意后，启动旧住房更新。

（二）旧住房更新有关的行政调解程序

1. 适用对象

拆除重建、成套改造签约比例达到95%以上，协议生效的，公房承租人（适用于更新项目中涉及的私有房屋产权人）有如下情形之一，拒不配合的，项目实施主体可以向区人民政府申请行政调解：

（1）公房承租人拒绝签订更新协议或调整协议，或者拒绝根据拆除重建方案、调整方案内容履行相应事项；

（2）公房承租人死亡后，无法确定签约主体或者确定的签约主体拒绝签订更新协议、调整协议的；

（3）拒不配合拆除重建、成套改造的其他情形。

2. 调解的主体

（1）申请方

申请方为项目实施主体，即公有旧住房的产权单位（含授权经营单位）。公房产权权属不明晰，或者涉及两个以上公房产权单位、无法协商确定实施主体的，由区房屋管理部门报区人民政府确定实施主体。公房承租人、私有房屋产权人提出行政调解的，由项目实施主体根据规定向区人民政府申请。

上海市的行政调解只设置了依申请的方式，未设置依职权的方式，且只赋予了项目实施主体为申请方。笔者认为，虽然行政调解遵循自愿的原则，但设置依职权的方式实属必要。对于已陷入搬迁补偿谈判僵局的城市更新项目，若项目实施主体未提出或者不愿意代公房承租人、私有房屋产权人提出行政调解申请，项目将可能停摆，这在某种程度上将与《条例》的立法初衷相矛盾。但上海只设置了依申请的方式，可能是基于目前旧住房更新项目的实施主体多为公房授权经营单位，不提出行政调解申请的情况较少。而在深圳的城市更新中，市场主体参与较多，因此《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《深圳更新条例》）设置了依职权召集当事人进行调解的方式。

此外，《上海市旧住房成套改造和拆除重建实施管理办法（试行）》规定：“实施主体可以依法委托第三方机构承担旧住房更新的具体工作，对第三方机构在委托范围内相关工作进行监督管理，并对其行为后果承担法律责任。”

（2）被申请方

被申请方为项目所在地的区人民政府。

3. 调解的程序

（1）当事人在行政调解活动中享有的权利

当事人在行政调解活动中享有申请行政调解工作人员回避和要求调解公开进行或者不公开进行的权利。

（2）调解结果

达成一致：被调解双方达成一致意见，签订更新协议或者调整协议。协议的签订主体为项目实施主体和公房承租人/私有房屋产权人。

调解终止：被调解双方无法在规定的调解期限内达成一致意见、明确表示不接受调解或者无正当理由两次缺席调解的，即为调解不成，调解终止。

（3）区人民政府制作调解笔录

区人民政府应将争议事项、调解请求、调解结果，包括履行方式、期限或者调解不成等调解情况记录在案，当事人以签名或者盖章等方式予以确认。拒绝签名或者盖章确认的，由调解机关记明情况。

（4）办理期限

区人民政府应当自受理调解申请之日起30日内完成调解。情况复杂在规定时间内无法完成调解的，可以延长15日。

（三）旧住房更新有关的行政决定程序

调解不成的，项目实施主体可以报请区人民政府作出行政决定。

1. 受理期限

请求作出行政决定的申请材料齐全的，区人民政府自收到申请之日起5日内受理。材料不齐全的，区人民政府应当告知项目实施主体7日内补齐，材料补齐日为收到申请日。

2. 相关审理程序

（1）听取意见并制作笔录程序

区人民政府在作出行政决定前，应当听取项目实施主体、公房承租人和私有房屋产权人的陈述，核实相关证据材料，查清相关事实，并制作笔录。

（2）审理中止程序

审理过程中出现下列情形之一的，应当中止审理并书面告知当事人：①发现新的需要查证的事实；②行政决定需要以相关裁决或者法院裁判结果为依据，而相关案件未结案的；③需要中止审理的其他情形。中止审理的情形消除后，应当恢复审理。

（3）审理终止程序

在审理过程中，当事人达成更新协议或者调整协议的，项目实施主体应当撤回申请；区人民政府应当终止审理并书面告知当事人。

3. 作出行政决定

（1）办理期限

区人民政府应当于项目实施主体报请之日起30日内作出行政决定；有正当理由的，可以延长30日。

（2）行政决定的主要内容

行政决定的内容主要包括：当事人的基本情况；认定的事实、理由和适用的法律法规等依据；搬离期限（不得少于15日）、回搬或者安置方案；诉权告知情况等。

（3）区人民政府作出的行政决定的性质

对于旧住房更新项目中区人民政府作出的行政决定的性质问题，《条例》和《规定》都未作进一步规定，司法实践中尚存争议。

有观点认为，区人民政府作出的行政决定只可能是征收决定。因为根据《民法典》第二百四十三条第一款的规定，在旧住房更新项目下，只有为了公共利益的需要才能作出征收个人房屋的行政决定，其他任何非征收的行政决定导致个人房屋物权变更的情况都可能存在无法可依的问题。事实上，《深圳更新条例》对于个别未签约户就明确规定了由区人民政府依法分别作出征收决定。另有观点认为，区人民政府作出的是旧住房更新行政决定，属于行政裁决。旧住房更新行政决定是区人民政府依据法律法规的授权以及更新实施主体的申请，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。

纵观我国现行法律法规体系，政府作出行政决定的相关法律依据有：《民法典》第二百四十三条第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”，第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。

由此可知，按照《民法典》的规定，征收个人的房屋进行更新必须是为了公共利益的需要（此处的“征收”宜作广义的理解），且要按照法律规定的权限和程序才可以进行。退一步讲，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，政府要征收个人的房屋，也必须基于法律、行政法规规定的公共利益的需要。而《条例》属于地方性法规，对于区人民政府根据《条例》作出的行政决定是否属于《民法典》中的“法律规定的权限和程序”抑或《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“法律、行政法规规定的公共利益的需要”，笔者持保留意见。对产权属于国家的公房进行的更新，暂且不属于此种情况；而对同属改造范围的私房或市场主体拥有产权的公房进行的更新，则缺乏上位法依据。

对于上海市旧住房更新项目中的个别未签约户，经过行政调解程序未调解成功的，区人民政府应作出何种行政决定？目前市级层面没有出台操作细则，各区尚处于摸着石头过河的阶段。笔者认为，有两种路径可选：一种路径是参考深圳市盐田区的城市更新方式。2024年6月11日，深圳市盐田区人民政府发布了《房屋征收决定书》（深盐府函〔2024〕24号），决定依法征收深圳市盐田区海涛花园城市更新单元房屋征收项目范围内未签约的房屋，这意味着僵持了14年的深圳市盐田区海涛花园城市更新项目将迎来实质性破局。这种由区人民政府依法作出征收决定的方式最安全，但经历的程序更复杂，耗费的时间也更久。另一种路径是调解不成后由区人民政府直接作出行政决定（非征收决定）。这种路径更高效，但目前缺乏有力的上位法支撑。行政决定的性质如果是行政裁决，则政府难逃“既当运动员又当裁判员”之嫌。

（4）更新协议/调整协议及行政决定的强制执行力

城市更新项目中的更新协议/调整协议是否具有强制执行力与其性质有关，而对于协议的性质目前尚存争议。假如属于民事协议，除非该协议经过司法确认或者公证，否则不具有强制执行力；假如属于具有给付内容的行政协议，根据《行政诉讼法》的相关规定，则具有强制执行力。判断更新协议/调整协议的性质，核心在于实施主体与房屋的权属关系、实施主体的性质及其在改造项目中担任的角色。

关于区人民政府作出的行政决定的强制执行力，《条例》规定：“公房承租人或者私有房屋产权人对区人民政府作出的行政决定不服的，可以依法提起行政复议、行政诉讼。公房承租人或者私有房屋产权人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在行政决定规定的期限内又不配合的，由作出行政决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。”看似毫无障碍的“行政调解+行政决定+司法强制执行”的路径，实际上缺乏上位法依据，这也是目前各区谨慎作出行政决定的原因。

如果理顺了上位法，区人民政府先作出行政决定，再申请强制执行，则水到渠成。而深圳对个别未签约户经过行政调解程序后，采取个别征收并申请强制执行的模式，是以牺牲程序的效率换来了程序的安全性。笔者认为，重点不在于选择哪种路径，而在于旧住房更新项目依法合规，这样在未来涉及司法审判时，无论是行政决定的程序、事实认定还是法律适用等方面都站得住脚。

三、律师可以提供的法律服务

在旧住房更新有关的行政调解和决定程序中，律师可提供以下法律服务：

（1）协助区府（区委办局）起草更新项目的《更新实施方案》以及后续的《行政调解及决定程序的操作指引》，起草区府组织行政调解与作出行政决定的参考文书（如《受理通知书》《调解笔录》《听取意见记录》《调解终止通知书》《行政决定书》《强制执行申请》等）。

（2）协助区府（区委办局）启动调解（决定）程序，落实调解（决定）前期准备工作，对更新程序进行合法性审查，论证调解（决定）结论的合法性、合理性，并提出相关的建议与意见。

（3）协助项目实施单位参与项目前期针对涉改居民的相关征询程序，以及后续的行政调解和决定程序；参与相关文书的撰写工作，如起草改造方案、调解（决定）申请书及所需的证明、汇报材料等。

（4）代理其他主体（公房承租人、同属改造范围的私房产权人）参与调解（决定）程序、发表意见，审核拟签署的更新协议/调整协议的合法性及合理性，帮委托人争取最大的权益。

（5）根据不同的委托主体开展涉及的其他相关工作，如参与听证会、行政复议、行政诉讼、强制执行程序等。

结语

城市更新领域未来可期，期待旧住房更新项目中有关行政决定程序的争议早日尘埃落定。

 

张鸽

上海普世万联律师事务所律师，上海律协城市更新（征收）专业委员会委员，浙江省嘉兴市南湖区工商业联合会（总商会）人民调解委员会调解员

业务方向：建设工程及房地产（城市更新）、政府法律事务及民商争议解决