交通大整治，执法过严还是必严？

2016年第06期    作者:许倩整理    阅读 7,850 次

严格执法遇抵触，教育处罚以何为主

宣传普及不到位，警察权限少有人知

辅警权力未界定，出了问题谁来负责

阻碍执法未明确，须完善并推广宣传

 

主持人：李向农   上海市律师协会律师参政议政促进委员会主任、维护律师执业权益委员会委员、上海普世律师事务所主任

嘉   宾：施克强   上海市律师协会对外宣传与联络委员会委员、民事业务研究委员会副主任、上海市尔立律师事务所主任

              王燕华   上海市汇盛律师事务所律师

文字整理：许倩

 

■交通整治目的为何？

明白违法严重性，自觉守法

李向农：道路交通拥堵是现代城市的一个顽疾，行车难、停车难，交通秩序混乱，问题日益凸显⋯⋯道路交通整治成为上海市2016年度的重要任务之一。从3月中旬开始，交警部门投入了大量警力物力，闯红灯等交通违法现象明显得到遏制。市统计局4月底5月初展开的专项调查显示，96.7%的受访者支持整治，78.7%的受访群众认为整治工作成效显著，当然也有不少市民质疑警察执法行为是否规范、公正、文明甚至执法行为的合法性。首先我们回归到交通整治的本位，即交通整治的根本目的是什么？通过一个季度的整治执法，是离目标近了还是远了。部分市民反映，警察发现有违法行为趋势的时候，应当先阻止，而不是等形成事实后再处罚，我本人也听到过一些群众如此反映，各位嘉宾怎么看这个问题？

 

施克强：这次交通违法行为大整治，一开始给交通参与者带来很大的心理冲击，警察到处贴罚单，路口警力剧增，从宏观上来看，成绩是明显的。但是作为我个人来说，我很期待市公安局或者其他道路管理部门能够拿出数据，比如说整治前整治中整治后，通过视频监控、处罚数据来显示，效果到底怎么样，用数据来回答市民。有科学的数据，才能评估结果到底如何。交通通畅问题和管理、处罚、教育，以及道路建设、车辆控制，特别是和参与人的文明程度都有联系，所以我认为，交通整治的目标是要交通通畅，减少交通事故，以及提高交通参与者的素质，但未来怎么样，如何保持目前的成果，值得进一步思考。在保持成果的过程中，会遇到一些什么困难，也值得大家思考。至于发现违法趋势是否应当先指出，其实这里面是有法可依的。《道路交通安全法》第87条规定，如果交警觉得情节轻微，没有影响道路通行，可以指出违法行为，给予口头警告或放行。但我认为，交警只有等行为出现了，才能判断是不是违法行为，以及是否轻微，是口头警告还是罚款或其他处罚，要交警在行为趋势阶段就完全注意到，这个要求比较高，不一定能做到。此外，如果违法行为轻微，可以适用口头警告，那么什么样的违法行为算轻微，公安部门可以细分一下，让不同路口的交警有判断依据。

王燕华：我觉得在之前状态下，市政府、相关层面下交通大整治的决心是很不容易的，拿一个很简单的例子来讲，比如机动车经过人行横道线，机动车应当让行，可这一点在上海不尽如人意，反倒是我们的邻居杭州做得相当好。在上海这次交通大整治的过程中，也有人提出过这样的问题，但目前为止，上海仍然存在大量机动车不让行人的情况，我本人开车可能有时候也不太注意。通过这次交通大整治，我也希望从自己做起，营造一个规范有序的交通环境。其实这说明，我们的交通法规规定很明确，短板在于参与者不遵守，矫正需要这样阵痛和过程，通过这次交通大整治，我希望上海的交通秩序能规范化，符合国际大城市的定位，同时，这也是在维护广大市民的共同利益。刚才李律师说到一些数据，我上网查了一下，东方网7月初刚发布了一组数据：今年4月到6月，三个月交通大整治以来，交通事故分别下降47%、15.2%、19.4%，事故受伤分别下降到73.6%、34.6%和60.3%，死亡率分别下降18.7%、7.4%、3.5%，违章停车也比4月下降了35%。可以看到，通过这次大整治，大家都意识到，在“高压”下更能遵守交通规则。交通处罚高压形成前后的数据对比也表明，效果非常明显。我觉得交通大整治的主要目的应该是让广大交通参与者明白交通违法的严重性，以期广大交通参与者能够自觉守法。如果一线民警只是劝阻而不处罚，可能会造成整治效果的反复，特别是在还有相当部分的交通参与者还没能做到自觉遵守交通安全法的情况下。我希望后续的交通管理工作在不增加执法部门压力的情况下，让大家能够保持自觉守法的状态，守住交通大整治成果。

 

 

■处罚剧增，市民接受不了？

违法没有理由，支持严格执法

李向农：结合两位嘉宾所讲的，交通整治带来良好的行车秩序，也让大家守法意识更强，交通更畅通，交通事故也减少了，最终还是社会受益。我看到一个数据，三个多月的交通大整治共查处了800余万起交通违法行为，相比较今年2月份而言，受到处罚的交通违法者数量增幅巨大。突然增强的交通整治处罚力度，导致被处罚对象也急剧增多，有部分市民提出来，这样的做法不太适宜，应该多教育多引导为主，然后再逐步加强治理。两位嘉宾对此有何看法？

 

施克强：这次交通大整治初期有些传闻或现象比较明显，比如，在有些确实不能停车的地段，驾驶员临时停车等候没有离开车内，按照以前的做法，警察会劝阻，但现在停了两三分钟以上，就直接贴罚单，这种现象在整治初期不在少数，并没有严格按照交通法规，这使得处罚初期处罚量大量上升。这种做法两个月下来，我感觉有所缓解，当时也许是公安部门操作问题，过度激进，只强调处罚数量，而且人力也不够。初期比较激进的处罚方式确实已经得到了一些修正，我希望能保持下去，这样被处罚或被教育的人心服口服，同时对培养良好交通习惯也是有好处的，否则会让他们以为警察执法方式粗暴。从我个人来看，这两年交通不文明行为确实到了非常严重的程度，但整治过程中如何树立秩序管理者的真正权威，文明合法整治，这才是长期的有效做法。一开始初期比较严格的管理造成了一些市民情绪上抵触，但最近略微得到缓解，朝着文明执法严格执法的方向，我们都支持，从这条路走下去，道路安全、通畅问题会得到解决。

 

王燕华：关于处罚突然暴增，这也反映出原来我们交通秩序、守法性确实存在问题，否则也不会有这么多交通违法需要处理。我要坚持一点，所有交通违法涉及到行政处罚，都要符合相关法律规定，包括《交通安全法》、《行政处罚法》。现在科技比较先进，固定违法行为的方式有很多种，在能够明确固定相关证据的情况下或按照法定程序来处罚，无论处罚多少，都有其合理性，对于交通秩序的恢复有很大的帮助。刚刚说到劝阻的问题，作为交通参与者分为几方面，一方面是驾驶员，还有行人、机动车、非机动车，作为驾驶员持有合格的驾驶执照，这时如果以任何借口违反《交通安全法》，都是站不住脚的。从另外一面来讲，执法涉及到合法合理性问题，还有处罚与教育相结合原则，作为机动车驾驶员，没有任何理由去违反《交通安全法》。从非机动车和行人的角度讲，在道路上行走或驾驶非机动车，如果违法，第一个受害的是个人，同样没有任何理由违法。警察作为守护道路安全的最后一道屏障，如果以教育和引导为主，根本起不到震慑交通违法行为的效果。我觉得警察应当执法为主，处罚和教育相结合，教育为辅。

 

■交通整治导致新的警民矛盾？

熬过“阵痛”，参与者必然认同支持

李向农：很多市民讲到，一下子接受不了突然严厉的交通整治，换句话说，过去整治不够或对此类情况视而不见。前面两位嘉宾律师谈到，法律随时都应该被遵守，既然开始了交通大整治，就应该去贯彻执行，并且常态化。我们刚才讲到一个数据，有800余万起的交通违法行为，受处罚数量会比较多，警民关系也可能因为交通整治产生一些不良影响，大家怎么看这点？

 

施克强：从我个人体验来看，交警执法还是比较温和、文明的，以前可能是有态度粗暴的，但是从我现在接触下来，可能是内部对交警也有要求，这么大的处罚工作量，总体是比较温和的。我觉得现在警民关系在交通方面，自从上次发生了吴中路事件之后，对所有的驾驶员、警察都有很大冲击，带来很深的教训，特别是作为驾驶员，有时候即使警察对你的要求心理上不能接受，但是要明白，警察是在执法。反过来警察有时候对有些违法行为可以采取比较温和的措施，因为有些违法并没有马上造成有很严重的后果，可以通过很多其他办法弥补。如何找到一种双方都能接受的方式，这种警民关系正在形成中，我觉得这次大整治初期普遍反映都是大家在抱怨，但只是一种情绪的发泄，真正有理性的交通参与者还是能理解。我是主张强力执法，但是要文明，不能影响警民关系。 所谓警民关系，并不是笑脸相迎，只要警察严格执法，不带有个人情绪，在与驾驶员、行人沟通的时候是平和的心态，就不会影响警民关系。个别警察可能会态度粗暴或不尊重交通参与者，或带有语言上的人身攻击，这是必须避免的。只要严格执法，即使一开始警民关系会受影响，相信最后大家享受到了道路安全畅通带来的红利，会对此表示理解的。

 

王燕华：交通整治是否会影响警民关系，导致警民关系对立？我个人觉得，交通大整治的目的其实也是还民众一个有序的交通环境，可能最初因为这种陋习，处罚量多，涉及到的人也多，会产生一些异议或者矛盾，但我觉得，最终如果大家都享受到交通秩序恢复带来的好处，对于政府或警民关系，还是能看到改善。上海一线警察执法相对比较规范，我想只要合乎法律规定，在执法中有理、有利、有节，也会得到更多执法相对者的理解。我本人也是驾驶员，交通整治中我也被查过，但是从我的体验来讲，警察不存在带私人感情来处理交通违法的行为，只要合法合理，我觉得作为一个驾驶员，不仅法律上规定有义务要配合，从情理上讲，也应该为了交通大整治尽自己的一份力。如果说交通大整治会产生新的矛盾，我个人不认同，如果秩序越来越好，所有的交通参与者必然会更认同和支持警察的严格执法。

 

李向农：根据公开的信息和了解的情况，实际上还是可以反应出来，现在的交通秩序、综合交通情况肯定比整治前好得多。如刚才王律师列举了一组数据，这就是交通整治后面整个社会和市民享受的成果，而这个成果要经过一个“阵痛”，因为大家思想上不适应，过去没有长期整治，现在开始严抓，这样产生“阵痛”，但是结果是好的，只要是合法合理的执法，我相信不会有任何问题。

 

■哪些行为可采取强制措施？

宣传是短板，公民不了解警察权限

李向农： 在交通大整治过程中，有没有发现警察突破执法权限或者执法不当的行为？比如说在整治过程中，超过必要性地使用了警械、行政拘留等强制措施。如果要使用警械或行政拘留，需要什么样的理由或者程序以及依据？

 

施克强： 我觉得警察在马路上看到违法行为，肯定是叫停，叫停之后的行为，我觉得上海市公安局也在慢慢调整做法。两三年以前，叫停之后，每个司机都拿着两证下车等候交警开罚单，但现在警察做法有所不同，叫停之后不特别倾向让司机下车，这让我想起某些发达国家，他们确实是不让司机下车的，我遇到过两三次，警察都没有让我下车。我觉得这是个进步，反过来说，有的驾驶员下车了，发生一些口头争执，警察应当给予警告。在交通行为中，我觉得有些行为可以采取强制措施，使用械具，比如在马路上故意造成拥堵或者对警察本人造成人身伤害。但哪些行为适用，我觉得公安部门需要好好研究，要有个比较好的参照和处理规范。一般来说，交通违法不是一个冲突性事件，可以通过劝解、威慑解决，除非矛盾已经转化为公共事件或对警察人身伤害、妨碍公务事件，那么应当采取强制措施。手铐本身的警戒作用和固定，有时候也能起到威慑，甚至对被铐的人也是一种保护，但是这里面有文化问题，我觉得比较难克服，在我们国家用手铐是非常慎重的，一般是对被拘留的人，普通的交通违法者如果态度比较粗暴或不听劝，对其使用手铐在文化接受上还需要一个过程，必须非常慎重，我们要慢慢摸索。

 

王燕华：我们国家涉及到警察执法的相关规定，虽然不是很完善，但还有一件事做得也不够好，就是对于相关法律的普及宣传不到位，公民甚至不知道警察的权限达到一个什么程度。从我当初从业经历来讲，虽然公安机关在内部培训上花了很大力气，但是对外宣传上我觉得这是个短板，警察能达到什么样的武力程度，这些公民都不清楚，这方面是个欠缺。提到是否有执法不当的行为，我这样理解，只要是警察依法使用武力的，包括肢体武力、警械甚至武器，只要是依法，我觉得在法律层面上应该支持，免除警察的个人责任，这样有利于警察更好维护法律秩序。如果确实发生了警察突破法律权限等执法不当的行为，我是建议当事人不应当当场做出争执，甚至推搡暴力攻击等不理智行为，而是应该通过申诉、行政复议甚至到检察院检举控告来维权。

 

李向农：非常遗憾在现场没有可以让我们解剖的实例，但的确有两点值得政府及市民思考：第一是法律允许警察在哪些情况下可以使用警械或武力措施，普通公民对此认识不够清晰；第二，应该让普通公民知道拒绝警察执法或有异议的后果是什么。这两点应加强宣传。

 

■辅警出了问题谁负责？

急需立法明确身份，约束权力边界

李向农： 在交通大整治中，有很多辅警在协助交警，我也碰到过，很多市民也提出类似问题：辅警的边界权力在哪里，其行为是否有突破？辅警参与是目前警力不足情况下的一种方法，如果形成常态化执法，如何去改变这种状态？请两位嘉宾谈谈想法。

 

施克强：现在的辅警培训是比较到位的，在拦停之后，不会与交通参与者有过多的对话，他起到的是交警眼和手的延伸作用，就像一个观察哨一样。因为警力不够的现状，产生了辅警，我最早看到辅警是在广东。不过，目前对辅警没有相关的法律规定，我觉得应当立法，对接受辅警的干预或管理要有明确规定。辅警的身份到底是执法者还是准执法者，亦或是协助警察的普通公民，这个定位值得讨论。在这个问题上，我觉得辅警肯定不能算执法者，还是停留在民间组织这样一个概念，相当于一个有高度觉悟的公民在街上义务帮助警察。我觉得未来的立法中，辅警不应当列入警察的体系，而应当作为公民个人义务参与者考虑，否则很难界定辅警的权力范围，如果把他看成国家机器的一部分，那就应该叫警察助理，不能叫辅警。辅警不是警察的助理，也不是公安部门内部职员，主要定位还是倾向于公民身份。既然辅警制度已经在使用了，一旦发生突发事件，辅警的权力范围在哪里，我们还没有看到一个规范的说法。这个问题要发动社会有识之士一起来讨论。

 

王燕华：现在大量辅警、派出所有联防队，以及相当部分的公务员支持一线执法，这三部分人在法律上是没有交通执法权的，也没有相关法律规定警察可以找人来帮忙执法，但客观上这种现象是大量存在的。我的理解是权利义务是对等的，有一点是明确的，辅警无权单独执法，但如果协助警方，我觉得在没有法律明确界定的情况下，是一种警察执法权的延伸。权利义务对等，如果辅警出了问题，当事警察要承担责任，即对辅警所有的行为承担责任，辅警的权力边界也需要约束。不可否认，现在这么大的工作量，没有辅警和联防队，仅靠交警是无法运转的，对于辅警的运用，我个人观点是主要起到疏导、劝导、辅助的作用。界定辅警身份，概括权力边界比较困难，从权力延伸的角度，应先确立当事民警负责制，比如一名警察带着两名辅警，那么这名警察就要为他们的行为负责，在目前警力缺乏需要引入辅警给予必要辅助的客观形势下，能够大大地约束辅警行为的任意性，尽可能避免使用辅助人员带来不利后果的可能性。

 

■如何平衡公权力与私权利？

明确权利义务，让违法理应受罚成共识

李向农： 交通整治过程中，市民一方面希望交通秩序变好，也支持严格执法，但是另一方面在遇到自己被处罚的时候，往往又不服气，如何在这两者之间寻求公权力和私权利的平衡，各方应该做些什么？

 

施克强：无论是在上海还是在全国，公民在发生交通违法时，大多数人第一选择都是去和交警争执或求饶，其实警察已经做出判断了，让他当场变更也是不严肃的。当然警察的执法水准和能力都有待提高，但是民警也是人，他的判断不会百分之百正确，有些判断在尺度上有问题是正常的。作为交通参与者，法治意识确实需要宣传，他可以在现场提出申辩，申辩之后可以去投诉、复议，甚至可以起诉。我们要加大宣传力度，让交通参与者知道，对民警当场处置可以去复议申诉或走司法途径。现在不少人之所以不满处罚却没这么做，一个是宣传不够，另一个是缺乏信任感。投诉需要过程，可能会导致司法资源被占用，但是对整个社会文明程度还是有帮助。我觉得在马路上交通参与者去和警察争执，不是很明智，反过来说，交通参与者觉得警察做出的处罚有问题，现有的法律途径是可以救济的，但效果有待观察。毕竟大整治中问题还在逐步显现出来，我比较担心的就是现在整治效果能不能持续长效，这和交警的执法是否严格、文明有关。

 

王燕华：有一点我要明确一下，最新法律规定，阻碍警察履行法定职责是违法的行为，如果涉及到暴力成分，可能会受到治安处罚甚至是违反刑法。对于这一点，又回到宣传问题上，可能许多参与交通的老百姓对这点也不是很明确。但是，我查询了相关法律规定，没有就阻碍的行为一一进行列举，所以什么程度是阻碍，构成违法甚至犯罪，对于执法者和被执法者都不充分明确，需要进一步立法完善，再进行推广宣传，让双方明确权利义务。从公权力、私权利的平衡来讲，如果执法行为依法按照法律规定，就不应存在矛盾冲突。在执法者、交通参与者双方权利义务明确的情况下，违法理应受罚也将通过交通大整治的过程逐渐在社会民众中形成共识，同时为交通大整治成果的巩固和城市交通的有序发展奠定良好的基础。

 

李向农： 从今天讨论的内容看，本次上海交通整治应该说在恢复交通秩序方面取得了较好效果，但是严格规范警察执法权与充分保障公民私权利之间如何达到平衡，实际上还是需要我们从立法引导、法律宣传，进一步规范，提高公民素质等多个角度进行完善与提高。同时，我们也期待本次交通综合整治不要是“运动式”的，能够形成常态化；多利用高科技设备监督，而不是人海式战术。最后再次感谢两位嘉宾精心的准备，与大家分享你们的想法和智慧，谢谢！

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