浅析《国家出资企业产权 登记管理暂行办法》

2013年第02期    作者:洪 亮 钮岱立    阅读 6,365 次

国务院近期颁布《国家出资企业产权登记管理暂行办法》(国资委令第29号，以下简称《办法》)。该办法的出台，其目的在于国务院加强国有资产监督管理机构对国家出资企业的产权及其分布情况的了解，完善国有资产的管理工作，对于控制国有企业产权分布状况，推动国有企业优化改制具有重要的意义。

　　该《办法》共五章二十六条，主要内容包括：产权登记的目的、内容；各级国有资产监督管理机构和国家出资企业的产权登记职责；应当办理产权登记的各类情形；占有产权登记的主要内容；注销登记的情形；产权登记程序；产权登记监督检查、档案管理以及责任追究机制。

　　该《办法》是以《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》为基础进行制定的，对于原有法律、法规的不足之处进行了补缺及完善。现笔者将介绍该《办法》对原有法规的完善及不足之处，以供同行讨论指正。

　　

一、登记主体、登记方式发生转变

　　《企业国有资产监督管理暂行条例》第五条规定：国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。国务院履行出资人职责的企业，由国务院确定、公布。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。其中，省、自治区、直辖市人民政府履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由省、自治区、直辖市人民政府确定、公布，并报国务院国有资产监督管理机构备案；其他由设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的国有及国有控股、国有参股企业，由设区的市、自治州级人民政府确定、公布，并报省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构备案。国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府履行出资人职责的企业，以下统称所出资企业。

　　《办法》第七条规定：各级国有资产监督管理机构分别负责本级人民政府授权管理的国家出资企业的产权登记管理。国务院国有资产监督管理机构对地方国有资产监督管理机构的产权登记工作进行指导和监督。《办法》第八条规定：国家出资企业负责对其履行出资人职责的企业的产权登记工作进行管理，并向国有资产监督管理机构申请办理企业产权登记。

　　分析：从以上法条中我们可以看出，产权登记的工作主导机构及方式发生重大变化，由过去政府进行界定国有资产权属的行为，转变为国有资产监督管理机构对政府授权管理的国家出资企业的产权及其分布状况进行登记管理的行为。

　　我们应当注意《办法》第八条表明，国有企业本身对于其对外投资企业的产权登记有管理、汇报的义务。从该项转变我们可以看出，国有企业产权登记从以前自上而下以政府为主导进行产权摸查的方式，转变为自下而上由实际控制监督的各级国资委或国有企业本身进行统计、管理、汇报、登记工作。

　　本次登记方式的变化，优点在于有利于政府全面了解和掌握国家出资企业产权的总体情况，反映各级国有产权详细的分布情况；但缺点是，由于政府对于国有产权掌握更多采信于各级国资委及企业自身登记汇报信息，信息渠道单一，对于实际情况不可避免会产生相应偏差，因此，应在登记工作外配合进行第三方定期审计评估，对比资料，严防登记资料弄虚作假。

　　

二、产权登记范围扩大

　　《办法》第三条规定：国家出资企业、国家出资企业（不含国有资本参股公司）拥有实际控制权的境内外各级企业及其投资参股企业（以下统称企业），应当纳入产权登记范围。国家出资企业所属事业单位视为其子企业进行产权登记。

　　前款所称拥有实际控制权，是指国家出资企业直接或者间接合计持股比例超过50%，或者持股比例虽然未超过50%，但为第一大股东，并通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够实际支配企业行为的情形。

　　《办法》第四条将出资人分为以下五类：

　　（一）履行出资人职责的机构。

　　（二）履行出资人职责的机构、国有独资企业、国有独资公司单独或者共同出资设立的企业。

　　（三）以上两类出资人直接或者间接合计持股比例超过50%不足100%的企业。

　　（四）以上三类出资人直接或者间接合计持股比例未超过50%但为第一大股东，并通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够实际支配企业行为的企业。

　　（五）以上四类出资人以外的企业、自然人或者其他经济组织。

　　以上（二）、（三）、（四）类出资人统称为履行出资人职责的企业。

　　分析：《办法》明确了国有产权登记范围。我们可以看到，《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》均未对国有企业境外投资企业登记进行规定，该《办法》本次增加境外投资企业的登记管理，填补了原本国有企业产权登记管理的空白，弥补了登记管理制度的漏洞，加强监管机构对国有企业产权管理过程实施的监督与管理。

　　同时我们注意到，《办法》对登记范围有个小小的遗漏，国资非控股企业其本身是作为被登记主体进行登记，但国资非控股企业对外投资却不在本次登记范围之内。因此，要全面掌握国有资产投资情况，还需对该等对外投资状况进行登记。

　　

三、产权登记的类型确定

　　《办法》第十条规定：产权登记分为占有产权登记、变动产权登记和注销产权登记。

　　分析：该条表明，《办法》实际上将国有企业产权的占有情况、产权流转情况、产权的消灭情况进行登记，实质将国有资产从产生到消灭的全过程进行监控，为国有资产监督机构对国有财产的详细状况进行了解提供了明确的依据。

　　

四、产权登记的例外

　　《办法》第五条规定企业为交易目的持有的下列股权不进行产权登记：

　　（一）为了赚取差价从二级市场购入的上市公司股权。

　　（二）为了近期内（一年以内）出售而持有的其他股权。

　　《办法》第六条规定：办理产权登记的企业应当权属清晰。存在产权纠纷的企业，应当在及时处理产权纠纷后申请办理产权登记。

　　分析：对于《办法》第五条，笔者认为有待商榷，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第三十条的规定：国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益。

　　因此，对于赚取差价购入二级市场股权或以出售为目的持有的股权应限定额度，属于重大投资的应进行登记。同时，对上述两项投资超过国有企业资产一定比例的也应进行产权登记。对于第（一）项还应规定：二级市场股权持有时间超过一定期限的应划入登记范围内，以便国资委进行管理。

　　对于《办法》第六条，笔者认为存在重大法律漏洞，如国有企业负责人对产权登记心存懈怠或过失，则只需通过简单操作（如和第三方发生企业部分资产的权属纠纷，拖上一场漫长的官司）就避免了登记义务，该《办法》就变得毫无意义。因此，笔者建议应修改为就企业未确权的产权部分在确权后进行登记，而不是只要有产权不清的情况企业就无需登记。

纵观全法，笔者认为，如需实现《办法》制定的目的，获得国有企业资产真实状况，避免国有资产流失，应引进第三方独立进行财务及法律方面的审计和核查力度，形成报告，结合登记材料进行综合审查，才能真正起到监管的作用。●