浅析WTO框架下国企改革的补贴法律问题

2013年第02期    作者:蔡丽丽    阅读 6,630 次

     国有企业改革一直是中国改革中的关键问题之一。在中国共产党第十五届代表大会的决议中，将深化国有企业改革作为党的战略任务加以规定;十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》；十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求:要发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。    

       与俄罗斯的激进改革方式不同，中国国有企业改革没有采取快速大规模的私有化方式，而是根据国企所处的不同行业、规模采取不同的调整与重组方式。2006年12月，国资委颁布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，其中将国有资本调整和国有企业重组的主要目标概括为:进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域(以下简称重要行业和关键领域)集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业；加快国有大型企业股份制改革，完善公司法人治理结构，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

       其中，“放开搞活国有中小企业”是指“采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式”放开搞活国有中小企业。而对于不属于重要行业和关键领域的亏损企业，短期内难以扭亏的，可以向各类投资主体转让，或与其他国有企业进行重组。向各类投资主体转让国有中小企业、亏损企业的国有产权，实际上是允许这些企业通过私有化方式进行重组。

       由于国有中小企业、亏损企业的重组可通过私有化方式完成，为了避免可能的贸易摩擦，应按照WTO相关判例的要求，依照公平市场价格进行转让国有资产，避免将之前所获的补贴传递到私有化后的企业，引发可能的反补贴调查。

        从WTO判例中可以看出，私有化是否消除补贴，其关键在于交易是否基于公平市场价格，当私有化是基于商业考虑、以公平市场价格完成的独立交易时，由于新所有者向政府支付的对价中包含了原企业接受的补贴价值，也就消除了先前接受的补贴。就公平市场价格概念而言，其是指:当交易标的在市场公开了一段合理时间、买卖双方都掌握充分信息、没有一方受到任何压力的情况下，买卖双方都可以合理期待的价格。从这个概念中可以看出，国企产权的出售价格应当采取市场化方式加以确定，而不是依照行政定价。

       但是，在中国的国企改革过程中，这一要求往往难以遵守。一方面，这与我国的经济发展尚处于初期阶段有关，市场对企业的定价规则尚未完善；另一方面，由于国企股份的受让方多是管理层或其他国有企业，在定价上不能完全排除关联交易以及行政定价的影响。事实上，为确保国有资产转让定价的合理性，国家曾先后颁布了多项行政规章。

       （一）1997年3月24日，国有资产管理局、国家体改委发布的《股份有限公司国有股股东行使股权行为规范意见》规定：“国有股股东可以依法将其所持有的国有股股份转让给境内、外法人和自然人……转让股份的价格必须依据公司的每股净资产、净资产收益率、实际投资价格(投资回报率)、近期市场价格以及合理的市盈率等因素来确定，但不得低于每股净资产值”。

       （二）2003年12月，国务院办公厅发布的《关于规范国有企业改制工作的意见》中规定:“国有企业在决定改制的时候，首先要通过清产核资、财务审计，要按会计制度核实账目，并选择有资质的中介机构对企业资产进行评估，确定其合理的价值，应该以评估后的价值为基础考虑相关因素合理定价出售……底价的确定主要依据资产评估的结果，同时要考虑产权交易市场的供求状况、同类资产的市场价格、职工安置、引进先进技术等因素。上市公司国有股转让价格在不低于每股净资产的基础上，参考上市公司盈利能力和市场表现合理定价。在国有企业改制工作中，各地区要防止和纠正不顾产权市场供求状况及其对价格形成的影响作用，不计转让价格和收益，下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资者转让国有产权的做法。防止和避免人为造成买方市场、低价处置和贱卖国有资产的现象。

       （三）2004年2月1日，国资委颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》规定:“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行”；“在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据”；“经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。采取拍卖方式转让企业国有产权的，应当按照《中华人民共和国拍卖法》及有关规定组织实施”；“经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定经国有资产监督管理机构批准的，可以采取协议转让的方式”。

       （四）2005年4月，国资委、财政部联合发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》中规定:国有产权持有单位应当严格按照国家规定委托中介机构对转让标的企业进行审计；国有产权转让方案的制订以及与此相关的清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项应当由有管理职权的国有产权持有单位依照国家有关规定统一组织进行，管理层不得参与；管理层应当与其他拟受让方平等竞买。企业国有产权向管理层转让必须进入经国有资产监督管理机构选定的产权交易机构公开进行，并在公开国有产权转让信息时对以下事项详尽披露:目前管理层持有标的企业的产权情况、拟参与受让国有产权的管理层名单、拟受让比例、受让国有产权的目的及相关后续计划、是否改变标的企业的主营业务、是否对标的企业进行重大重组等。产权转让公告中的受让条件不得含有为管理层设定的排他性条款，以及其他有利于管理层的安排；企业国有产权持有单位不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣(国家另有规定除外)，不得以各种名义压低国有产权转让价格；管理层受让企业国有产权时，应当提供其受让资金来源的相关证明，不得向包括标的企业在内的国有及国有控股企业融资，不得以这些企业的国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等。

       （五）2007年2月，国资委、财政部颁布的《企业国有产权转让管理暂行办法》规定:“企业国有产权转让价格应当以资产评估结果为参考依据，在产权交易市场中公开竞价形成，产权交易机构应按照有利于竞争的原则积极探索新的竞价交易方式。”

       由上述规定可以发现，关于国有资产的转让定价，最初仅对国有小型企业的产权转让要求公开竞价原则；其后要求股份公司国有股的转让价格不得低于每股净资产值。而在2003年底之后，则对国有产权转让提出统一要求:国有产权的转让底价应依据资产评估及市场供求状况等确定，上市公司国有股转让价格不得低于每股净资产值。这些内容反映了政府对于国有资产转让定价的态度转变:逐渐以市场化方式确定国企产权的转让价格。但是，这种市场化方式尚有一定的限制:例如，上市公司进行国有股权转让时，需履行行政审批程序，且转让价格不能低于每股净资产值。而更重要的是，要确保市场化的定价方式能在实践中真正得以实现，这需要各个环节的完善。一方面，要加强国企产权交易市场的建设，按照有利于竞争的原则积极探索新的竞价交易方式，尤其要发挥中介机构的独立评估作用，使得买卖双方都能获得关于交易标的充分信息；另一方面，各级政府必须要明确自身职能，不能通过行政方式干预平等主体之间进行的国企产权交易。

       综上所述，在对中国的中小型国企、非重要行业和关键领域的亏损国企进行改制的过程中，私有化是可采取的方式之一。但为了避免将来可能遭受的反补贴调查，相关企业应借鉴WTO判例的经验，按照公平市场价格完成国企产权交易，以消除在私有化之前所接受的补贴。●