企业征收（拆迁）补偿中的博弈

2013年第03期    作者:蒋力飞    阅读 6,564 次

前  言

　　2011年1月21日，国务院颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“征收补偿条例”），至此，“拆迁制度”成为过去，“拆迁”这个名词也随之退出历史舞台。

　　但值得注意的是，在征收补偿条例实施之前，已经依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。也就是说，以后一段时间里，仍将出现拆迁补偿与征收补偿并存的现象。因此，为便于读者更好的理解，试图使文意表达得更为准确，接下来笔者将企业所面临的因拆迁或征收所产生的补偿一并描述为征收（拆迁）补偿。

　　与个人（户）相比，企业所占用的社会资源远远超过个人。作为集体，企业员工少则数十，多则成百上千；作为经营实体，企业营业场所规模大，经营创收纳税等社会附加值更高，社会关系复杂；而被征收（拆迁）的房屋又体现建筑面积大，整体价值高等特点。

　　上述企业特点的集合显现出一种规模效应，而这种规模效应亦成为被征收（拆迁）企业与征收（拆迁）人谈判的资本和筹码。实务中，针对被征收（拆迁）企业的行政拆迁裁决很少，即便做出行政拆迁裁决，最终裁决执行也很难落实（司法执行尤为慎重）。

　　企业征收（拆迁）补偿的特点在于：1、关系复杂，特别是涉及承租型企业的征收（拆迁）补偿，往往涉及多方利益主体，利益取舍难；2、由于涉及到大批职工的安置问题，容易引发为群体性事件；3、资产形式复杂，导致难于获得合理征收（拆迁）补偿。

　　本文以上海为例，对征收(拆迁)人与被征收(拆迁)企业之间的利益博弈进行分析。

       一、企业面临被征收(拆迁)时的利益诉求及谈判策略

　　(一)不影响正常生产经营是被征收（拆迁）企业最为关心的问题。

　　发生征收（拆迁）法律事实后，强势的征收（拆迁）人针对企业征收（拆迁）补偿时，往往认为只要动用（或间接通过地方政府部门实施）一些行政手段干预（譬如工商年检、卫生检查、环卫审核、消防许可）的“大棒”加上“适当”经济补偿的“面包”就可以轻易解决掉企业的征收（拆迁）补偿。

　　然实践中，不少被征收（拆迁）企业往往不会轻易配合与征收（拆迁）人进行征收（拆迁）补偿商谈，更不会接受征收（拆迁）人所提供的补偿方案。

　　通过经办大量企业征收（拆迁）案件后笔者发现，面临征收（拆迁）时，被征收（拆迁）企业首先考虑的问题不是能拿到多少经济补偿，而是企业生产是否能够保持延续（连续）成为更关键的问题，换句话讲，被征收（拆迁）企业不希望因为征收（拆迁）影响企业的正常生产和供货，因为一旦企业生产中断将导致供货中断，违约赔偿是小，丧失生意上的长期客户，会使企业面临破产之风险，将永远退出经济市场的舞台。

　　而对于被征收（拆迁）企业的生产延续（连续）问题，却不是经济补偿能够解决的。

       (二)成为被征收（拆迁）补偿主体是市场承租企业实现利益的保障。

　　2001年10月29日《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（上海市人民政府令第111号（以下简称“111号文”）第三条规定：被拆迁人是指被拆除房屋的所有人，房屋承租人是指与被拆迁人具有合法租赁关系的单位和个人。第五条规定：拆迁人应当依照本细则规定，对被拆迁人、房屋承租人给予补偿安置；被拆迁人、房屋承租人应当在搬迁期限内完成搬迁。

　　根据“111号文”的规定，作为承租人的企业成为拆迁安置补偿主体。

　　“征收补偿条例“第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。

　　《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号）（以下简称“上海征收细则”）第二十三条（征收补偿协议主体的确定）规定：房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。

　　从新颁布实施的“征收补偿条例”、“上海征收细则”中，我们并没有看到市场承租人作为被征收补偿的主体。

　　笔者认为，将普遍存在的市场承租企业排除在征收补偿主体范畴之外，可能会引发新的一轮利益博弈———市场承租企业与产权人之间的博弈，市场承租企业与征收人之间的博弈，以及产权人与征收人之间的博弈。

　　众所周知，目前通过支付市场租金方式租赁非居住房屋进行生产经营的企业普遍存在。而在接下来的很长一段时间里，征收补偿与拆迁补偿仍将同时存在。这种同时存在会造就一种现象———凡是在拆迁范围内的市场承租企业依法成为拆迁补偿主体，享有拆迁补偿权利，而处于征收范围内的市场承租企业却不具备征收补偿主体资格，无权享有征收补偿权利。这种经济利益上的悬殊对比势必会造成征收范围内市场承租企业的心里“失衡”，他们会认为这是法律法规的制定者通过制定法律法规剥夺了他们应有的获取补偿的权利，为既得利益集团“保驾护航”。

　　从征收实务操作技术层面上分析，将市场承租企业排除在征收补偿主体外，会激化市场承租企业与产权人、征收人（征收实施单位）之间的矛盾。

　　A.评估工作推进困难

　　非居住房屋评估是征收补偿工作的重要内容。市场承租企业实际占有着被征收房屋，当市场承租企业无权享有征收补偿权利时，趋利避害的惯性思维会使市场承租企业想方设法延长对被征收房屋的实际使用，阻碍评估机构对被征收房屋的实地勘测，拒绝提供相关停产停业、设备搬迁等资料。市场承租企业的不配合将在一定程度上影响评估进度，造成评估结果的不客观。

　　B.激化市场承租企业与产权人之间的利益矛盾

　　“征收补偿条例”规定产权人是非居住房屋的征收补偿主体。即便房屋已经出租，产权人仍享有停工停业、设备搬迁等经济补偿。

　　就征收人而言，现行征收补偿制度减轻了（相对于拆迁人而言）其在征收补偿中谈判压力，只需要与产权人进行征收补偿协商。产权人负责解决市场承租企业的搬迁和补偿问题。

　　而不能回避的事实是，因征收造成停工停业、设备搬迁等损失的恰恰是市场承租企业而非产权人。法律设定的补偿受益人与实际受害（损失）人不一致，这种不一致会造成市场承租企业不愿意配合产权人完成征收补偿工作，更不会轻易搬离（返还）房屋，极易造成局部冲突事件发生，为以后的市场承租企业搬迁不能埋下隐患。

       (三)被征收（拆迁）企业在具体征收（拆迁）补偿谈判中的策略运用。

　　A.选择房屋产权调换

　　不论是拆迁时期还是征收时期，被征收（拆迁）企业既可以选择货币补偿安置，也可以选择价值标准房屋调换安置（需特别指出的是，集体土地上房屋征收、拆迁，被征收、拆迁企业只能选择货币补偿安置，无权选择价值标准房屋调换安置）。

　　就整个房地产市场而言，非居住房屋所占比重本已很小，可流通非居住房屋更少，当被征收（拆迁）企业提出选择房屋调换安置时，对于拆迁人来讲是一个很难解决的现实“难题”。实际上，有些被征收（拆迁）企业其本意并不是真想房屋调换安置，而是想通过这种“明知不能为而为之”迫使征收（拆迁）人在货币补偿时有更大空间的让步，从而获取更多货币补偿。

　　B.停产停业等补偿标准低，很难落实执行

　　拆迁时期，上海市房地局就停工停业补偿指导价为国有土地被拆迁企业停工停业补偿是每平方米300～400元，集体土地被拆迁企业停工停业补偿是每平方米100～350元。

　　实务中，很多经营业绩较好的，特别是高新技术等附加值高的被拆迁企业，停工停业损失远远超过上海市房地局的停工停业补偿指导价。当拆迁人以上海市房地局的停工停业补偿指导价作为被拆迁企业的停工停业补偿金额时，被拆迁企业往往很难接受。而上海市房地局的指导性文件本身立法层级低，很难对被拆迁企业产生法律意义上的约束力。

　　不仅如此，如果拆迁人与被拆迁企业就停工停业补偿发生争议后，相关拆迁法律法规并没有设置由第三方评估机构对停工停业补偿进行“评估”的机制来解决这种矛盾，导致停工停业补偿的谈判很难在短时期内解决，成为被拆迁企业与拆迁人之间的主要矛盾之一。

        值得庆幸的是，随着征收补偿时代的到来，立法者注意到停工停业补偿数额偏低所产生的社会矛盾以及因缺乏评估机制而造成久拖不决的现象频发，在新的征收法律法规中通过立法手段予以了弥补。

　　

       二、如何解决被征收(拆迁)企业的利益诉求？

　　以上是关于企业在征收（拆迁）补偿时利益诉求的产生及其原因探究，接下来笔者就如何解决企业在征收（拆迁）补偿时的利益诉求进行讨论。

　　（一）征收（拆迁）企业生产延续（不中断）问题的解决。

　　首先，要使征收（拆迁）人在意识上认识到针对企业的征收（拆迁）与个人（户）的征收（拆迁）完全不同，被征收（拆迁）企业所关心的除了经济补偿数额外，更重要的是不因征收（拆迁）搬迁导致生产被迫中断、停产。

　　其次，作出征收决定之前，应当对拟征收（拆迁）范围内企业进行详细的摸底，特别是对企业的经营状况、生产方式和产品是否有同类替代等进行调研，针对不同企业进行前期企业“可延续性生产”评估。

　　第三，征收（拆迁）人应及时与企业沟通，了解企业在征收（拆迁）补偿后的打算，是转型发展还是继续经营生产，对“延续生产”的想法和可能性进行分析评估，帮助企业寻找建造新厂房的土地或厂房，借助信息资源优势进行有效资源配对，了解相关落地财税政策等信息，想企业之所想，急企业之所急。

　　如果征收（拆迁）人做到上述三点，客观上能够实现企业“延续生产”的诉求。

　　（二）现行征收补偿体制下市场承租企业征收补偿利益问题的解决。

　　首先，应当从制度上完善补偿程序机制，保护市场承租企业的合法权益。

　　笔者认为，“征收补偿条例”的制定者本意并不是要剥夺市场承租企业获取因征收造成损失补偿的权利。因为法律法规明确规定了对被征收房屋内经营企业的停工停业、设备搬迁等经济补偿。

　　然而我们必须正视停工停业等补偿受益人与实际受损（失）人之间的错位。建议立法者在具体落实征收补偿的相关文件中明确在被征收非居住房屋出租情况下，由产权人负责市场承租企业的补偿和搬迁工作，在产权人未与市场承租企业依法解除“租赁关系”或谈妥相关补偿等费用之前，相关停工停业、设备搬迁等补偿暂不予发放给产权人。

　　只有这样，市场承租企业在征收补偿中的法律地位才能得以确立，市场承租企业的合法利益才能得到保障。

　　其次，设立资金监管制度，确保停工停业、设备搬迁补偿等资金的发放给市场承租企业。

　　实践中，征收人在征收补偿协议签订后，往往将大部分征收补偿款（含停工停业、设备搬迁等补偿款）全部支付给产权人。产权人拿到征收补偿款后一般不会支付给实际占有、使用非居住房屋的市场承租企业。一旦这种情况发生，市场承租企业不会搬离被征收房屋，造成征收工作受到严重影响。

　　笔者发现目前的征收补偿制度中，没有设立补偿资金的监管机制，建议相关征收职能部门针对被征收房屋已经出租的情况设立“停工停业、设备搬迁等补偿金”监管账户，专款专用，保障市场承租企业的合法权益，确保被征收房屋的及时收回。

       （三）被征收（拆迁）企业选择房屋调换安置问题的解决。

　　首先，在征收之前，通过摸底了解被征收企业选择的补偿方式，事先做好非居住房屋的储备，做到心中有数。

　　其次，统筹建立“可流通非居住房屋（土地）信息库”等长效机制，主动和上海市各区、县（甚至昆山等上海附近城市）职能部门、经济开发区、工业区等机构对接，收集可流通非居住房屋的信息，了解当地相关招商引资等财税政策，盘活被征收（拆迁）企业这一重要社会资源，提供新型经济投资配对模式，为上海市招商引资注入新活力。

　　一旦“可流通非居住房屋（土地）信息库”建立，征收（拆迁）人甚至可以“反客为主”，主动引导被征收（拆迁）企业选择房屋调换安置，实现被征收（拆迁）企业、征收（拆迁）人和调换房屋所在地财政的多方共赢。

        （四）被征收（拆迁）企业停工停业补偿数额低问题的解决。

　  首先，征收（拆迁）人应客观看待被征收（拆迁）企业的停工停业补偿诉求，做到既不全信也不完全否定，更不能僵化地对所有被征收（拆迁）企业一律适用房地部门的停工停业补偿指导价。

　　其次，及时、充分引入第三方评估机制，即便是针对被拆迁企业，也可以加以适用，及时推进征收（拆迁）工作顺利进行。

　　

三、总结

企业征收（拆迁）补偿中的博弈远远不止本文分析的上述几点。重视对企业在征收（拆迁）补偿中权利的保障同时也是对市场经济体制的尊重，对财产权的尊重，作为法治进程过程中不可缺少的律师，有理由为了保障被征收（拆迁）企业当事人的利益，为了社会的稳定作出积极的努力，为法治建设贡献一份力量。●