浅议土地储备与房屋征收

2013年第03期    作者:刘　路    阅读 8,434 次

前  言

       诺贝尔奖经济学得主斯蒂格利茨说：“21世纪对全人类最有影响的两件大事，除了新技术革命外，就是中国的城市化。”

　　我国的土地储备及房屋征收（拆迁）制度自诞生之日起就广受争议，前者犹如蒙娜丽莎微笑，后者犹如哥德巴赫猜想，当两者交织在一起，更激发出各种新型、复杂、独具中国特色的问题，颠覆了不少法律人对传统民法问题的认识和理解。要理顺这些问题，我们必须回归到具有中国特色的一级土地市场制度，从毛地批租、开发商拆迁到土地储备（政府拆迁、净地出让），1996年上海成立全国第一家土地储备中心，2004年3月国土资源部、监察部发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（俗称831大限），这其中有理念、制度、实践的转变，此外，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，土地储备制度的何去何从，更令我们思索，其中的一些法律问题更加值得探讨。

　　一、一级土地开发制度的演变———从毛地批租、开发商拆迁到土地储备、政府拆迁、净地出让

　　我国的土地一级开发大体经历了两个阶段，1996年以前，毛地批租、开发商拆迁，在这个阶段，土地出让方式包括协议、拍卖和招标等，实践中主要还是以协议出让的方式为主。程序上讲，城市建设用地的供应，遵循先立项后规划和用地审批的程序，简单的说就是“现用现拆”。上海市在1992年提出“365计划”，即在本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造。在当时条件下，政府直接与开发商达成出让协议，开发商自筹资金或向银行贷款，通过政府划拨或出让等方式获得建设项目的土地使用权，楼盘一部分用于动迁安置房，一部分用于市场销售。拆迁工作由开发商委托本区政府确定的动迁单位具体实施，开发商为拆迁人，承担相关费用，还有的地区，如虹口区黄山坊项目，即探索实行“政府出一点，开发商出一点，被拆迁人出一点”（俗称“三个一点”）的方式进行旧区改建等。

　　总体上，在开发商拆迁的年代，由于开发商带入大量资金，并借助金融市场投融资等活动，其不仅减轻了当地政府的财政负担，同时也加快了城市房地产业的发展和旧区改造的速度，中心城区土地级差地租不断释放，利益不断创造，不断分配，地方政府也通过土地出让为城市建设筹集了巨额资金。但这种模式也产生了新的问题，主要是土地囤积和闲置问题无法解决，虽然《城市房地产管理法》第26条规定，政府有权收回未按期开发土地的使用权，但是开发商通常以政府拆迁工作没有完成为抗辩理由。我们知道本市绝大多数拆迁实施单位都是国企背景，由此规避政府处罚，造成大量土地闲置，土地开发周期延长，开发成本不断升高，从而后期房价必然上涨，反过来房价上涨又必然抬高被拆迁人的心理价位，于是某些拆迁基地不得不陷入僵局，又导致政府只能采取行政裁决及行政强迁手段予以“拔点”，这再次产生因拆迁引起的新社会矛盾。自上世纪90年代中后期，全国范围内征地拆迁纠纷的上访案件数量大增，一些老百姓自然认为“政府成为了开发商的帮凶”。此外，因协议出让土地，整个操作过程不透明，这也产生了一定的腐败现象和寻租空间，使得大量国有土地被贱卖，导致国有土地收益的流失。于是，我们痛定思痛，挥一挥手，进入第二阶段。

　　1996年上海市成立我国第一家土地储备中心，从而拉开土地储备制度的序幕。1997年上海市出台关于印发《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》的通知【沪房地资(1997)178号，沪财城(1997)11号】指导土地储备工作。

　　2001年4月30日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）提出“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备”的同时，也指出了推行土地收购储备的目的是“为增强政府对土地市场的调控能力”，“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，“对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地要按城镇化要求，统一规划、开发”。2004年3月31日，国土资源部、监察部发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，严令要求2004年8月31日以后，所有经营性土地一律都要公开竞价出让。至此，以前盛行的协议出让经营性用地的做法被叫停，该文件还规定，开发商必需及时缴纳土地出让金，如果在两年内不开发，政府可以收回土地。该政策被称为“831大限”，被誉为中国地产界的土地革命，全国各地开始纷纷建立土地储备机构。同时，开发商退出拆迁历史舞台，开发商从此不再介入前期的动拆迁工作。2004年6月9日，市政府发布《上海市土地储备办法》，对纳入土地储备范围的土地，将由政府设立的土地储备机构先行完成拆迁补偿安置，然后将“净地”交付出让。2005至2007年间，政府在“十一五”旧改计划中，对400万平方米成片二级旧里以下的房屋，明确了“政府主导、土地储备”的原则。2006年12月30日，市政府发布《关于贯彻国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，正式明确了“六类经营性土地公开出让前，要完成土地收购储备和土地前期开发，以净地条件出让”。此后，新供地的经营性项目，原则上都应采取土地储备机构承担动拆迁任务的做法。储备机构通过银行融资等途径筹集拆迁资金，并委托专业单位具体实施拆迁。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》，在全国确立了土地储备制度。

　　在这一时期，最明显的改变莫过于拆迁人从“开发商”转变为“市、区土地储备中心、土地发展中心”，法律主体的转变更加凸显出征收拆迁行为的行政属性，而非单纯的民事交换行为。另外，土地储备制度对抑制房价过高、促进土地合理利用、打压开发商屯地产生了一定的积极影响，但又有部分学者质疑，土地储备效果功能不明显，一些地区房价仍旧“疯狂”上涨，动拆迁引起的矛盾仍旧突出，地方政府追求土地收益作为增加财政收入的重要手段，政府是否与民争利？于是社会上要求废除土地储备制度呼声不断！2010年4月26日，北京一位同行向全国人大常委会提出对我国土地储备制度和《土地储备管理办法》进行违宪违法审查的建议书。由此，我们在处理因土地储备产生的拆迁纠纷时就时常会碰到以下两个经典问题。

二、两大经典问题之探析

　　（一）土地储备中心、土地发展中心是官还是商？是否具备拆迁人主体资格？

　　不少人质疑，土地储备中心、土地发展中心隶属政府房屋土地管理部门，依据《城市房屋拆迁管理条例》第十条第二款规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。而且申请领取房屋拆迁许可证应当提交建设项目批准文件。土地储备中心收储时还没有具体项目，由此不具备拆迁人资格。

　　笔者认为，储备机构是经市、区（县）政府批准成立，具有独立的法人资格，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。从上海的设置模式来看，存在市、区（县）两级土地储备机构，市政府设立市土地储备中心，各区（县）政府设立土地发展中心，在本区（县）区域范围内实施土地储备。虽然土地储备机构隶属市、区（县）政府，经授权可依法实施房屋拆迁补偿安置，但与房屋拆迁管理部门具有明显区别，前者是事业单位法人，后者是机关法人；前者在土地管理中扮演双重角色，一是经过政府授权行使部分政府行为的角色，即土地管理权，加强政府对土地市场的调控，达到土地合理利用，二是根据市场经济规律行使企业行为的角色，即土地经营权，根据土地市场需求适时收购、储备、出让土地、管理运作土地储备资金等。而后者仅是对房屋征收拆迁规章制度的监督执行。土地储备中心、土地发展中心经市、区政府依法授权在土地储备过程中享有房屋拆迁补偿安置的主体资格。

　　（二）土地储备“假借”旧区改造名义改变土地用途，本来说是旧区改造，后来又卖给开发商，岂不是与民争利？

        有一个较有代表性的案例。2009年6月15日，芜湖市主要商业区九华山路繁华地段实施土地收储，在此次拆迁中，领取规划许可证、规划选址意见书、国有土地使用批复等批文的单位都是芜湖土储中心，但最后真正拿到房屋拆迁许可证的却是芜湖市镜湖区建设投资公司。此后，镜湖建投公司又将此地段的拆迁项目转包给了芜湖市虹宇拆迁有限公司。而且芜湖市土储中心一直声称拆迁是为了“旧城改造”。但据调查了解，早在2008年底这块16.5亩的土地就已经被芜湖国土局卖给了开发商汇锦置业。镜湖区政府网介绍这块地将建成一个8万平方米、投资5亿元的汇锦国际商城。这一事件的结果是，安徽省发改委撤销了芜湖市的立项批准文件，安徽省国土厅撤销了芜湖市的国有土地使用权批准文件。这一典型案例随着媒体广泛报道，一度引发了公众对土地储备中心拆迁职能合法性的持续讨论。一些地方以“土地储备”的名义收储拆迁，背后却是商业开发。

　　在上海我们还没有接触到相关类似的案例，但是在本市中心城区的旧区改造中也时常能听到一些人提出这样的质疑。笔者认为，这种质疑的产生有其一定的合理性，因为政府在土地储备中既是公共利益代表者，又是土地市场干预者，同时是土地市场参与者，难免令人生疑角色冲突。依据《上海市土地储备办法》相关规定，对拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地是纳入土地储备范围的，市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。通过土地储备可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府对土地使用权的全面有效调控，更好实施规划。

　　我们必须认识到，中国与国外土地储备制度有一个重要区别，即“是否事先规划”。安斯特朗在《土地储备：欧洲现实，美国未来》中认为，土地储备是为了实施政府土地利用政策，政府进行征地或授权进行征地，以待日后开发。在征地时，对土地的未来用途可能清楚也可能不清楚。而我国在土地储备时，该土地的未来用途已经明确，城市建设坚持规划先行的原则。于是，在对旧区改造土地收储完成后，土地交付一级市场只要遵循事先土地规划用途就可以，至于拆迁补偿安置标准并不会因用地规划实行不同的标准，因为大家适用相同的房屋征收拆迁法规政策。

　　三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对土地储备制度的冲击

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，上海的实施细则明确征收主体为各区县人民政府，确需征收房屋的情形必须符合公共利益的需要。于是，有观点认为，土地储备制度将陷入死胡同，以后所有“拟调整为经营性用地”均不能再进行土地储备。笔者认为，土地储备制度有其自身的特色与功能，并非征收与补偿制度可以完全替代。

　　首先，从实践来看，对于一些经营性资产，如：厂房等，政府往往采取土地储备的方式予以“定点收购”，双方根据市场价格进行协商，当然操作中有时也会参照征收补偿的相关程序进行。另一方面，一些区县政府的征收补偿资金来源需通过土地储备机构为平台进行融资，解决征收补偿费用来源。

　　其次，从发展来看，土地储备工作以“经营性储备”为主逐步调整以“公益性储备”为主，最大限度地弱化政府在土地储备中的经营者角色，彰显土地储备的公益性职能。我们欣喜地看到，在2012年11月5日，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》，其中明确规定，土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障。优先收购储备空闲、低效利用及其他现有建设用地，积极开展工业用地储备。储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业，这为公益性收储指明了方向。

　　第三，对公共利益的理解在不同时期、不同发展阶段、不同地区是不同的，必须考虑国情。笔者认为，并不是任何商业性质、营利项目都不具有公共利益，毕竟这些项目的开发不仅能释放出中心城区的级差地租，创造利益更新城市，还能带动当地的就业、税收、配套生活设施等公共福利。凡是实施城市总体规划，为城市发展和建设进行的重大工程，由政府组织或主导的住宅小区、商业街区、工业园区、经济开发区等城市建设都应属于公共利益。法经济学领域中有关产权制度的财产规则和责任规则理论更好地解释了这一点，不再阐述。