儿童福利制度需要顶层设计

2013年第05期    作者:张文娟    阅读 6,034 次

      中国目前儿童悲剧发生率最高的三类事件是：弃婴、儿童反复流浪及儿童遭受家庭虐待而致死致伤事件。毕节悲剧、兰考火灾等都在拷问中国的儿童福利制度。之所以悲剧总在累加，且不能有效回应的一个核心原因是，我们的儿童福利制度缺乏科学顶层设计。

　　为什么将悲剧的原因归结为缺乏儿童福利制度的顶层设计？只要稍加仔细分析就会发现，这些悲剧发生的原因很类似，要么是父母无奈，如眼看孩子有大病却无力负担巨额医疗费；要么是父母嚣张，生而不养或拿孩子当出气筒。归而言之，其面临的共同命题就是如何在政府和父母之间分配儿童养育的责任。但遗憾的是，我们现在对这类悲剧的制度关注是本末倒置的逻辑，往往看的是事件的表面，头疼医头，脚疼医脚，不但有限的资源不能形成合力，甚至有关儿童福利的制度设计、机构设置还是资源配置，均表现出分割和后置特点。

　　所谓分割，是因为我们只看事件的外部表现，从而分头去应对弃婴和流浪儿童问题，由不同的机构、采取不同的方式去应对，如将弃婴纳入儿童福利，将流浪儿童纳入救助体系，而且在民政内部由不同司、处管理，原本可有机设计的儿童福利制度被部门利益分割。为什么未成年人反复流浪问题得不到有效应对？根源就在这儿。流浪未成年人由社会事务司的城市生活无着人员救助管理处管理，其重心和资源投入必然在城市的救助，所以，大量的经费都用于此。实际上，预防的关键却在家庭这一源头，这恰恰是儿童福利的重点。而这种分割管理导致现有的流浪未成年人救助保护不可能去认真关注源头问题。

　　之所以后置，也是因为我们没看到这些悲剧之间的内在联系。以弃婴为例，我们国家明确规定未成年人特殊、优先保护，但我国的未成年人医疗保障制度却远逊于成人医疗保障制度，导致一些家庭陷入抚养困境，这也是很多遗弃行为发生的主要原因。我们都知道的一个现实是，福利机构中大多数弃婴都是患病或残疾的孩子。虽然贫困不是遗弃孩子的理由，但有些父母遗弃重病孩子，是因为他们砸锅卖铁后已经无法维持孩子的救治，遗弃成为延续孩子生命的希望。也就是说，我们本可以通过早期医疗保障让很多孩子留到父母身边，却非要等到孩子被遗弃后才给予医疗救助，结果既不能节省成本，还将很多孩子置于危险的境地，毕竟一些被遗弃的孩子，因为不能被及时发现而过早结束了生命。这种本末倒置的特点在流浪未成年人救助方面也非常明显，比如将资源投于在城市建大量流浪未成年人救助保护机构的后置做法，就不如早期对有流浪风险的儿童提供保护服务更有效，更节约成本。

　　这种分割、后置状态，还导致很多遭受家庭暴力的孩子，根本无法得到政府保护。虽然我们《未成年人保护法》规定，对于严重不称职的父母，批评教育不改的，可以撤销监护资格。法院认为，他们可以进行司法干预，但是，缺乏程序启动者，也缺乏政府部门承担撤销后的儿童安置工作。根据《民法通则》关于监护的规定，民政部门是比较合适的主体，可是，这些年就没有政府部门来启动这个程序，哪怕尝试关注这类案件。结果导致孩子被监护人打死、打残的案件频见于报端，却始终没有政府回应，成为中国人权保护的一根软肋，让“孩子既是家庭的，也是国家的”的这一理念沦为空谈。

　　总结起来，笔者认为，继续沿用现有的利益格局进行儿童福利制度构建，将是“头疼医头，脚疼医脚”的做法，无法避免悲剧的累加，中国急需要进行儿童福利制度的顶层设计。

　　有人问，中国儿童福利制度到底如何设计？

　　笔者认为，答案不复杂。中国签署的《联合国儿童权利公约》已经给出了答案。根据《公约》第18到20条规定，儿童福利制度的构建的基础是就儿童养育在家庭和政府之间确立责任界限，即父母要对儿童养育承担首要责任，但政府要在立法、行政、服务等方面支持父母更好养育儿童；在父母不称职或严重侵害儿童合法权益时，政府应该及时提供干预服务，并将儿童进行妥善安置。

　　具体而言，中国儿童福利制度框架就是要明确，对儿童养育，政府和家庭的各自职责是什么。鉴于我们目前最大挑战是政府责任不明晰，笔者就从政府责任角度分析该框架，并归结为两点：支持和监督。

　　支持是为了不出现无奈的父母。政府要完善基础福利保障范围，如医疗保障，家庭教育指导，残疾家庭的特殊保障，托幼服务支持，贫困家庭的儿童养育补贴等，支持家庭更好地养育孩子。支持是监督的前提，政府该尽的责任都不尽，就很难去监督父母。比如，某个父母砸锅卖铁也凑不齐孩子的医疗费，如果把孩子遗弃在医院寻找求生的希望，国家如何有底气去追究这个父母的遗弃罪，这就是为什么实践中出现大量遗弃罪不被追究责任，或者警察一方面处罚父母，又同时给孩子捐款的无奈现象的原因。

　　监督是为了不出现嚣张的父母。要通过建立高风险家庭的动态监测机制，监督家庭是否合法尽职养育子女。对于因为不懂方法而侵害孩子权益的，要责令他们接受培训；对于那些严重不称职，如对孩子实施性侵害或者将孩子打成重伤、重残，要追究刑事责任，撤销监护资格。要设计一套机制，从举报、受理、调查、孩子的紧急安置到司法干预程序的启动，孩子的长久安置等，并且要实现无缝衔接。这套机制将会有助于我们第一时间发现弃婴，第一时间发现流浪未成年人，第一时间发现被家庭虐待的孩子，从而政府可以早期干预，悲剧发生率将会大大降低。

　　中国想建立这样的儿童福理制度最迫切需要推进的工作是什么？

　　一是修改《民法通则》关于监护制度的规定。监护是一种法律上的身份，其决定儿童福利制度的设计水平。我们现有的监护制度是由1986年通过的《民法通则》确定的，是计划经济时代的产物，其关于监护制度所依存的社会背景已不复存在，如为父母所在单位、村委会、居委会等很多社会主体设定了监护责任，而这些主体实际上已经不可能承担监护职责，却将政府的监护责任放在最末端，这导致很多孩子处于监护真空状态。建议对《民法通则》第十六条的修改方向为，父母是第一顺序监护人，父母死亡、丧失监护能力或被撤销监护资格的，由民政部门代表国家承担监护职责，通过收养、亲属抚养等方式帮助未成年人重新进入家庭。与修改前相比，消除了监护真空可能，将会为事实上无人抚养的孩子建立起安全防护网。

　　二是全国人大制定儿童福利法或国务院制定儿童福利条例的行政法规，建立一个无缝衔接的儿童福利机制。我们现在的儿童保护格局是，资源、职能分散在不同的部门，缺乏相互衔接的责任落实机制。即便是未成年人保护协调机制，也有两套，实际上的协调职能也不明确，只不过增加了机构的叠床架屋。目前整合出一个综合的儿童福利部级单位很难，但可以通过建立一个无缝衔接的儿童福利机制来构筑儿童的安全网。首先民政部门应将其承担的儿童福利方面的职能整合出一个司局级单位，统管儿童福利政策、困境儿童（包括流浪、弃婴、受家庭虐待的儿童等）安置机构、儿童福利社会服务购买等职能。其次，要建立具体可操作的儿童福利机制，包括举报、受理、调查、对家庭的服务提供、儿童的临时安置、儿童的长久安置等内容无缝衔接机制，里面明确哪个部门应该在哪个环节提供哪项服务。以弃婴为例，这可能涉及到卫生部门、公安部门和民政部门。要想解决目前的民间“收养”困境，就应该建立这样的一种机制，规定发现弃婴的人应该立即向公安机关报案；公安机关接到报案要立案侦查，启动查找生父母的程序；公安、民政和卫生部门还应在本地确定一家弃婴医疗观察医院，由公安机关接到报案后将孩子及时送医院观察；医疗观察后没问题的孩子，由公安部门将孩子临时安置到福利机构；等公安机关侦查终结确认找不到生父母的，应该向福利机构出具侦查终结报告，孩子进入国家监护，福利机构可以为其寻找收养家庭。

　　三是要结合社会管理创新，通过政策和资金扶持，搭建一个儿童福利社会服务网络。儿童福利涉及到各种专业服务，如家庭教育指导、亲子关系协调、偏差行为矫治、儿童临时安置、儿童紧急安置等各种服务，这些都靠政府自己设机构来实现，是很困难的，效果也不见得好。所以，应该通过扶持建立社会组织及购买社会服务方式，扶持一批儿童福利专业社会组织，同时，应将他们的服务纳入儿童福利机制。

　　另外，科学的儿童福利制度设计，还能帮助回应解决面临的其他困境儿童问题，如打拐解救之后找不到生父母的儿童如何进行长久安置，受艾滋病影响儿童的福利保障、服刑人员子女的福利保障，以及探索具有转型期特点的困境儿童的一些问题，如对留守儿童和流动儿童，政府在提高他们的养育质量方面需要提供何种有效服务等。

　　孩子涉及到千家万户，孩子的悲剧事件也最能触动社会的敏感神经，在当前贪腐严重的社会背景下，儿童福利保障工作不力导致的悲剧，将极容易增加社会的不稳定因素。反之，我们说，受人滴水之恩，还想着涌泉相报呢。如果孩子们在最困难的时候，能感受到政府的福利温暖，他们将会对执政党有感情，也才会更爱这个国家。●