“黄浦江上游水域漂浮死猪事件” 相关法律问题探讨

2013年第05期    作者:李 晨 吴荣良 李 镔 崔 嵬 皮岗升    阅读 10,376 次

本期主持：  李　晨　上海市律师协会环境资源业务研究委员会主任 北京市大成律师事务所上海分所高级合伙人

嘉        宾：  吴荣良　上海市律师协会环境资源业务研究委员会副主任 上海市金茂律师事务所合伙人

　　　　　李　镔　上海市律师协会环境资源业务研究委员会副主任 上海市理诚律师事务所合伙人

　　　　　崔　嵬　上海大盈律师事务所合伙人

　　　　　皮岗升　上海君澜律师事务所合伙人

文字整理：  孙江联

        李  晨：各位嘉宾下午好。近日，黄浦江水域陆续出现大量死猪，目前已有一名向水体抛弃死猪的养殖户受到立案调查。该事件的严重性已经引起了社会各界的高度关注，舆论媒体也对这一事件进行了大量报道和热烈讨论。今天，我们的“法律咖吧”将围绕本次事件的成因、抛弃死猪行为的法律责任、环境信息的公开、本次事件的应对措施等问题展开讨论。

       一、“死猪事件”的成因

       李  晨：对于本次“死猪事件”的现状，相信大家都有所了解。这一事件之所以引起社会各界的高度关注，不仅与死猪数量之多有关，更与事件发生突然、对水环境影响范围广、时间长、事件成因未得到及时公开有着密切关系。大家普遍关心的是，为什么生猪养殖户或者其他参与生猪养殖、销售、运输等活动的主体会采取污染水环境的手段来处理死猪？这么做的动因是什么？各位可以结合法律法规的规定，探讨一下“死猪事件”的成因。

        吴荣良：首先应当明确的是，向水体抛弃死猪的行为明显违法，但为什么有人仍然愿意选择这一违法行为？我认为存在这样的可能性：一方面，倾倒行为的成本最低，而政府集中收集死猪后通过焚烧或掩埋等无害化手段进行处理的成本较高，相关行为主体进行成本收益的权衡后不得不选择向水体直接倾倒死猪；另一方面，现行法律法规未能有效建立正规、系统的动物尸体无害化处理机制，政府部门在实施或者监督这一处理机制的运行时缺乏法律法规的明确授权或者程序性规范，即便政府部门希望有效监管死猪事件，也可能存在法律上的障碍。在这样的背景下，“死猪事件”就很难避免。

　　李  镔：黄浦江上游漂浮死猪的现象并非今年所独有，只是今年漂浮的死猪特别多。死猪无害化处理机制的不健全、不合理以及政府部门难以监督此类机制的执行情况确实是“死猪事件”的重要成因。但从现行法律法规的禁止性规定来看，此类行为属于《水污染防治法》等法律法规所禁止的污染水体的行为，但该法并未对倾倒死猪污染水体的违法行为设定严苛的法律责任，大大降低了抛弃死猪行为的违法成本。从“疏堵结合”的角度来看，法律法规既不能严格“堵”住抛弃死猪的行为，也未有效建立死猪处理的“疏导”机制，因而我们就不难理解相关主体抛弃死猪的动因。

       二、向水体抛弃死猪的法律责任

　　李  晨：大家普遍认为，向水体抛弃死猪的行为为法律法规所禁止。如何依据法律法规的规定追究行为人的法律责任是杜绝此类事件再次发生，保护公众环境利益的基础。请各位就抛弃死猪的行为人应当承担哪些法律责任谈谈自己的看法。

　　崔  嵬：根据《水污染防治法》、《上海市饮用水水源保护条例》等法律法规的规定，向水体倾倒死猪属于法律所禁止的污染水体的行为，行为人应当受到罚款、责令消除污染等行政处罚；如果死猪携带传染病病原体的，行为人可能承担刑事责任。因此，政府部门、司法机构追究抛弃死猪行为人的相关法律责任完全有法可依。虽然在实践中，准确查找、确定倾倒死猪的行为人存在一定难度，难以落实污染水体的法律责任主体，但相关部门仍应根据各自的法定职责，严格追究行为人的法律责任。

　　李  晨：我认为，向水体抛弃死猪的行为人主要承担三方面的法律责任：行政责任、民事责任、刑事责任。

　　首先是行政责任。行政责任是环境法律法规中最为常见的法律责任形式。由于抛弃死猪的行为不仅污染了水体，更污染了上海市的水源地，因此该行为属于《水污染防治法》、《上海市饮用水水源保护条例》等多部法律法规所禁止的违法行为。环保部门依法有职权，也有义务监管这一行为，相关行为人应当承担法律法规所规定的行政法律责任。而污染水体的行政责任的承担方式也是多种多样的，包括停止违法行为、限期改正、罚款等处罚措施，这些措施既有对已经发生的污染行为的惩罚，也有对将来可能发生的污染行为的禁止和预防。因此我认为，行政责任在形式上的灵活多样有助于预防和治理水体污染的发生。而对污染行为人来说，行政责任的广泛存在有助于督促相关主体采取更谨慎的行为，注意避免污染行为的发生。当然，政府部门的严格执法是落实行政责任的重要保障。

　　其次是民事责任。民事责任在环境污染事件中也极为常见，一般应根据《民法通则》、《环境保护法》、《侵权责任法》等法律法规加以认定。由于本次事件可能造成上海市水源地的严重污染，而这些死猪有可能携带传染性致病菌，因此，水域周围以及使用受污染水源的市民或者企事业单位都有可能遭受身体健康或者财产及其他经济利益的损害，受害者就可以提起民事诉讼来追究污染行为人的民事责任。由于环境侵权诉讼采取举证责任倒置的举证责任分配方式，因此就“死猪事件”的受害人而言，只要能证明污染事实的存在、自已确实受到了损害即可。而对抛弃死猪的行为人来说，一般很难证明抛弃死猪的行为与受害人遭受水污染损害的后果不存在因果关系，因而污染行为人承担民事责任的可能性很高。但就本次“死猪事件”来看，民事责任的追究还存在一定的障碍：一方面，社会公众是否会遭受抛弃死猪行为的损害还很难确定，损害后果的产生与确定还需要较长的时间。另一个更现实的问题是，民事诉讼的启动需要有明确的被告。但截至目前，我们还无法确认死猪的来源，更难以确定污染行为人的准确身份，即便存在损害后果，民事诉讼也难以启动。因此，这些现实的障碍需要我们借本次“死猪事件”逐步加以消除。

　　最后是刑事责任。刑事责任是抛弃死猪的行为人可能承担的最严重的法律责任。根据《刑法(修正案八)》第338条“环境污染罪”规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”因此，抛弃死猪行为如果符合三个要素即违反国家规定；倾倒含传染病病原体的废物；严重污染。只有这三条全部具备才构成这个罪。我认为，如果要定罪的话，现在还缺少“严重污染”这个要素。

　　另一方面，向水体抛弃死猪的行为有可能构成以危险方法危害公共安全罪。根据《刑法》分则第二章的规定，故意实施以放火、决水、爆炸以及投放危险物质以外的并与之相当的危险方法，足以危害公共安全的行为，即有可能构成本罪。需要注意的是，本罪不以危害后果为构成要件，行为人只要实施了危害公共安全的危险行为，就可能承担相应的刑事责任。我认为，如果本次事件中的死猪携带了高致病性的病菌，足以危害到公众的健康，即便未对公众的身体健康造成实际损害的，抛弃死猪的行为也有可能构成以危险方法危害公共安全罪。

       三、“死猪事件”与环境信息公开

　　李  晨：从“死猪事件”的进展来看，社会公众一直很关心死猪的原因，但环保、农业、卫生等政府部门尚未明确公布死猪的真正原因，也未明确死猪是否携带传染性病原体等问题，一定程度上导致了公众的猜测与恐慌。这就涉及到环境信息的公开问题，媒体对此问题也十分关注。大家可以就此问题发表自己的见解。

　　皮岗升：现行法律法规对环境信息，尤其是突发环境事件的信息公开已经做了规定。根据《突发事件应对法》、《环境信息公开办法（试行）》、《上海市饮用水水源保护条例》、《国家突发环境事件应急预案》等法律法规和规范性文件的规定，政府部门有义务及时公开突发环境事件的相关信息。社会公众也对政府部门应当承担公开此类信息的义务达成了基本共识。尤其是对此类突发环境事件来说，由于我国以前在突发环境污染事件的信息公开上存在诸多不完善，尤其是在公开的及时性和完整性方面未能达到公众的预期，导致公众对环境信息公开的及时性和完整性极为敏感。因此，通过法律制度的完善来明确公开的程序、期限极为重要。

　　李  晨：谈到这里，我想补充一下本次事件的定性问题。很多人在认识本次事件的性质时，主要从环境污染事件的角度加以理解，但大家可能忽视了事件的另一重性质，那就是突发事件。针对突发事件，我国已经制定了《突发事件应对法》，本次“死猪事件”符合该法对突发事件的定义。更准确地说，本次事件属于对饮用水保护区造成影响，或者现在虽然没造成大面积污染，但是可能造成水污染的突发环境事件。在此基础上，本次事件的环境信息公开就可以依据《突发事件应对法》、《环境信息公开办法（试行）》等法律法规执行。

　　吴荣良：但我们仍需看到的是，从现行法律法规的规定来看，政府部门公开突发环境事件相关信息的义务设置得过于简略，对公开的内容、公开的程序、不公开的法律后果等并未做详细规定，而且，最大的问题在于对突发事件信息公开的时效性并未做明确的强制性规定，这会导致政府部门无故拖延信息的公开，而且社会公众缺乏有效的救济手段。因此，建议立法机构、行政部门完善立法工作，健全突发环境事件的信息公开机制，保障公众的环境信息知情权。

       四、“死猪事件”的应对措施

　　李  晨：如何积极应对本次“死猪事件”，尽快消除死猪对水体造成的污染也是各界讨论的重点。我认为，有必要对水污染事件的特点加以认识。水污染事件具有流动性、跨地域的特点，因此在应对过程中就涉及两个层面的协调：第一是不同部门间的协调，包括农业、环保、水务、卫生等政府部门；第二是不同地方政府间的协调。在跨部门层面的协调机制上，特别需要明确究竟由哪个部门负责牵头，统一协调其他部门采取应对措施；而跨地域协调需要特别注重协调的效率和有效性，防止不同地方政府间的扯皮。

　　李  镔：由于本次漂浮“死猪事件”涉及到嘉兴、上海两个行政区域，因此现行法律法规对政府间协作应对突发水污染事件的规定值得我们研究。根据《水污染防治法》、《突发事件应对法》、《上海市饮用水水源保护条例》、《突发环境事件信息报告办法》等法律法规的规定，跨流域的水污染事件应当由所涉及的地方政府及部门相互通报事件的情况，并协商确定处理方案。这里面就包含几个重点：首先是地方政府和各部门之间的信息通报。由于通报属于政府内部的工作流程，并不对外公开，因此一般公众很难对通报的内容、流程、时效等情况进行监督。其次，处理方案的确定需要通过政府及部门的协商。协商就意味着方案的出台不受法定程序约束，方案的实质内容是否能够代表当地群众的环境利益和诉求也很难得到保障。因此，协商机制的有效性存在很大的疑问，未来立法必须加以细化。

　　崔  嵬：本次事件中，实际每个上海市民都是这个事件的受害者。为什么？因为受污染的是上海市的饮用水源，而我们每个人都在用水，这已经对我们造成了伤害，只是程度不同而已。就目前的事件进展来看，打捞死猪的工作和费用均由上海市承担，无论是上海市还是上海市民，都已经因此次事件遭受损害。那么上海市是否可以向此次污染事件的源头———嘉兴市或者浙江省求偿呢？由于此问题尚无明确的法律规定，两地政府可以通过协商来分担处理死猪的费用。目前上海的损失，至少包括政府打捞死猪所发生的费用。至于上海市政府是否可以通过起诉嘉兴市政府来获得死猪事件的赔偿，目前尚无法律依据。这也是相关法律法规需要进一步完善的地方。

　　皮岗升：从更前沿的视角来看，我们要进一步发挥NGO应对突发环境事件的作用。环境公益组织在国外广泛存在，他们能更积极更迅速地推动环境污染赔偿。通过本次事件，我们可以进一步努力推动环境NGO的建立和发展。我们也欣喜地看到，现在公益组织可以不受主管部门的审批限制，直接向民政部门注册。但我们仍需认识到，尽管现行法律法规已经初步建立了公益诉讼制度，但在实践中缺乏可操作性，诸如诉讼当事人的确定等实务问题都可能成为公益诉讼的障碍，而通过地方政府间的协商以及环境补偿机制来实现公众利益的保护可能更为现实。因此，建议完善跨地域污染的纠纷解决和补偿机制，明确所涉及地方政府的权利和义务，制定解决纠纷、向受害方赔偿或补偿的程序。●

　　（以上内容根据录音整理，未经本人审阅）