阮露鲁：市律协行政法业务研究委员会主任

        本文通过介绍分析上海市行政复议中政府信息公开案件审理数据信息，定位行政复议程序在政府依法行政中的功能作用，行政复议尤其对保护公民知情权和解决行政争议具有重要作用；根据统计数据和分析，提出完善信息公开案件的行政复议程序和发展行政复议程序律师业务的建议。

本文介绍了上海市行政复议中政府信息公开案件审理统计数据，包括政府信息公开受理案件数量和占总数量比例、信息公开案件的纠错数量和占总纠错案件数量比例、信息公开案件行政复议和行政诉讼救济途径比较等；总结分析了行政复议中信息公开案件的数据信息，正确定位政府信息公开案件行政复议的功能作用；提出了完善政府信息公开案件的行政复议程序和发展行政复议程序律师业务的建议。  一、上海市行政复议中政府信息公开案件审理有关数据

        2004年1月20日上海市人民政府颁布《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》），这是国内第一部关于政府信息公开的省级政府规章；2007年4月5日国务院颁布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。在政府信息公开行政复议案件审理方面，上海无疑也在全国前列，归纳分析2004年-2011年有关上海行政复议中的信息公开案件审理情况，我们可以得出如下数据信息。

         （一）政府信息公开受理案件数量和占总数量的比例

行政复议审理案件中，从政府信息公开受理案件数量和占总数量的比例信息，大致可以反映行政复议申请人通过行政复议救济渠道解决政府信息公开纠纷的信任程度。

上海市政府信息公开受理案件数量情况。2004年-2011年，上海市政府受理的的关于政府信息公开行政复议案件与行政复议案件总量分别是，2004年24件和266件、2005年63件和413件、2006年124件和466件、2007年237件和661件、2008年365件和744件、2009年545件和913件，2010年904件和3512件（全市）,2011年622件和3052件。

上海市政府信息公开受理案件占总案件数量的比例。2004年-2009年受理案件数量和占总案件数量的比例分别是，2004年是9.0%、2005年是15.3%、2006年是26.6%、2007年是35.9%、2008年是49.1%、2009年是59.7%，2010年是25.7%（全市），2011年是20.4%。

       （二）信息公开案件的纠错数量和占总纠错案件比例

信息公开案件的纠错数量和占总纠错案件比例信息情况，大致可以反映复议机关对于被申请人政府信息公开的监督力度。

上海市政府信息公开案件的纠错数量。2004-2009年，信息公开案件的纠错数量分别是，2004年是6件，2005年是16件，2006年是19件和88件（全市），2007年是26件，2008年是26件，2009年是49件，2011年是29件。

上海市信息公开纠错案件占被纠错案件总数比例，2005年是53.3%，2006年是79.2%，2007年是65%，2008年是65%，2009年是94.2%。

上海市信息公开纠错案件平均纠错率相比行政复议案件总体纠错率。2004年纠错率是38.1%，比总体纠错率高出一倍；2005年纠错率是38.3%，比总体纠错率高出20%；2006年纠错率是19.8%，比总体纠错率高出4.4%；2007年纠错率是11.0%，比总体纠错率高出4.9%。

        （三）救济途径选择比较数据：行政复议与行政诉讼

有关上海市行政复议案件数量与上海全市法院统计的行政诉讼案件数量比较信息，大致可以反映行政相对人对行政复议和行政诉讼权利救济渠道的选择倾向。

上海全市法院2004年-2007年受理的信息公开行政诉讼案件数量。其中2004年是6件，2005年是29件，2006年35件，2007年是30件，2009年是199件，2011年是406件。

对行政复议决定不服而提起行政诉讼的案件情况。2004年是5件，2005年是18件。

        2004-2007年上海行政诉讼与行政复议案件数量比例比较。2004年是25:100、2005年是46:100、2006年是28.2:100、2007年是12.7:100。

另外参照有关资料，在全国范围内比较行政复议案件数量和行政诉讼案件数量，每年我国行政复议案件数量略少于行政诉讼数量，同时未经行政复议程序直接进入行政诉讼程序案件的比例是70%，公民对通过行政复议程序进行权利救济的社会公信力打出低分。相比全国，上海有关政府信息公开案件行政复议和行政诉讼数据，2004年-2005年上海政府信息公开案件未经行政复议程序直接进入行政诉讼比例分别是17%和37.9%，2004年-2007年上海关于政府信息公开的行政复议案件数分别是行政诉讼案件数量的4倍、2.2 倍、3.5倍和7.9倍。

（四）政府信息公开规章和条例实施效果评价数据

        根据有关调查数据，在政府信息公开指标和权利实现指标方面，政府主动公开信息量，2004年是106730条，2005年是157011条，2006年是205835条，2007年是258405条；政府机关依申请公开政府信息量，2004年是8799件，已答复8722件，其中“同意公开”的6913件，占79.3%，“同意部分公开”的479件，占5.5%，未能提供相关信息的1330件，占15.2%；2005年是12465件，已答复的11700件，按规定下年度答复的765件，在已答复量中，“同意公开”的8771件，占75.0%，“同意部分公开”的365件，占3.1%；未能提供相关信息的2564件，占21.9%；2006年是7533件，已答复的6852件，按规定下年度答复的681件，在已答复量中,“同意公开”的5143件，占75.0%，“同意部分公开”的306件，占4.5%；未能提供相关政府信息的1403件，占20.5%；2007年是6485件，已答复的5893件，按规定下年度答复的592件。在已答复量中，“同意公开”的3984件，占67.6%，“同意部分公开”的299件，占5.0%，“否决公开”的1610件，占总数的27.4%。另外，为更好实施《规定》和《条例》，上海在人力、资金和设施等方面也进行了大的投资。

2009年《上海政府信息公开制度实施的社会评估》调研小组调查结果显示，在回答“您觉得政府公开信息是否及时”问题时，所有人都对政府更新信息表示肯定，有66%回答“一般”，有28%回答“十分及时”，有6%回答“很不及时”；在回答“您觉得您获取政府信息的方式便捷吗？”问题时，有69.1%回答一般，有23.7%回答十分便捷，有6.2%人回答很不方便，有1%回答太麻烦。对政府机关政务信息公开情况总体评价的调查结果显示，比较满意和一般满意的比例各占45.4%和40.2%，无不满意和很不满意的情况；有62.9%回答实行政府信息公开制度之后，到政府机构办事方便程度比以前改善。

二、行政复议程序功能：政府信息公开案件审理数据分析

综合分析以上第一部分关于上海行政信息公开的行政复议案件监督数据，我们初步可以得出以下结论：

        （一）行政复议成为公民知情权救济和解决行政争议的重要渠道

       相比其他地方规章，《规定》实施后的良性社会效果比较明显。与《规定》实施前比较，公民知情权得到更有力保障；从政府信息公开的内容方面，大部分政府信息都通过不同的渠道予以公开，政府信息公开总体及时；根据第一部分有关数据统计分析，2004年-2007年政府主动信息公开量每年增长情况是，2005年是47.1%，2006年是31.1%，2007年是25.5%。在依申请政府信息公开件数方面，2004年-2007年政府信息公开按照规定及时答复的件数与总件数比例，2004年是99.1%，2005年是93.9%，2006年是91.0%，2007年是90.9%；同意公开部分和部分同意公开的件数占总申请件数比例，2004年是84.8%，2005年是78.1%，2006年是79.5%，2007年是72.6%，回答政府信息公开及时性问题中，回答一般和十分及时的达94%。公众对政府信息公开工作基本表示满意，在调查中，回答比较满意和一般满意的比例是85.6%。

        通过行政复议程序监督政府机关依法公开政府信息是《规定》实施效果的有效保障。根据本文第一部分数据统计分析，2004年-2010年政府信息公开受理案件数量和政府信息公开受理案件占总案件数量比例增长很快，以及2004年-2007年上海涉及政府信息公开的行政诉讼案件数量情况，上海政府信息公开的行政复议案件数量远高于政府信息公开的行政诉讼案件数量，说明政府信息公开的行政相对人选择行政复议渠道解决信息公开行政争议的意愿增强；2004年-2007年上海行政诉讼与行政复议案件数量比例下降，说明行政复议申请人对通过行政复议途径解决信息公开行政争议的信任度增强，市民认为选择行政复议的救济方式更有利于解决行政争议和保护公民知情权。从全国范围来看，行政复议也是信息公开申请过程中较为有效的救济途径，2012年上半年北京义派律师事务所向全国范围60家环保厅（局）申请环境信息公开80份，提出行政复议35件，获得63份答复，而通过行政复议途径获得的答复占全部答复的40%（《法制日报》2012年7月1日第2版）。

       （二）行政复议有利于监督行政机关依法行政

行政复议信息公开案件的纠错数量和纠错率是复议机关监督依法行政的重要表现指标，上海通过行政复议纠错的力度，倒逼行政机关贯彻执行《规定》和《条例》，监督政府机关依法公开政府信息。2004-2009年上海信息公开案件的纠错数量平均每年以20%以上比例增长，2005-2009年上海信息公开纠错案件占被纠错案件总数比例每年达到50%以上，其中2006年、2009年分别达到79.2%、94.2%，2004-2005年上海行政复议案件平均纠错率相比总体纠错率平均每年达到38%以上，2006-2007年行政复议案件平均纠错率比总体纠错率平均每年高出4%以上，以上数据说明上海行政复议制度对于政府信息公开的监督力度相对加大，对于政府信息公开违反法规和规章规定的行为进行纠错，监督行政机关依法公开政府信息。社会对本市开展政府信息公开工作给予了积极回应和评价，近年的政风行风测评结果显示，“政务（事务）公开”测评平均分均高于其他测评内容。

对照比较的是，复议机关对行政处罚案件的行政复议并没有显示足够监督力度。2011年6月-7月在上海市人大常委会关于《行政处罚法》的执法检查中，抽查行政诉讼败诉和相对人撤诉案件合计30件，其中法院判决行政机关败诉的11件行政处罚案件中，经过行政复议维持原行政机关决定的竟达9件。行政复议程序对于行政处罚案件监督相对较弱，可能也是政府行政处罚案件存在较多合法性问题的原因。

三、完善政府信息公开案件行政复议程序的建议：兼议发展行政复议程序律师业务

行政复议程序的定位和重要性质，决定了行政复议程序是律师业务的重要领域，目前行政复议程序中存在的行政复议主体中立性专业性不足、行政复议程序公开性缺乏和申请人行政复议程序权利保障不力等因素，这些因素不仅制约了行政复议程序的功能发挥，也不利于发展行政复议程序律师业务。

对于行政复议程序完善有关法律问题，笔者建议如下：

（一）建立独立的行政复议委员会相对集中行使行政复议权

建立独立、专业的行政复议委员会审理行政复议案件是程序正义的要求。行政复议委员会独立行使职权，行政复议决定才能够尽量不受行政干预，并独立作出行政复议决定。目前申请人对行政复议信心不足的重要原因是复议机关和被申请人官官相护;相对集中行使行政复议权，并设立行政复议委员会，行政复议案件集中受理、集中专家和集中审理，有利于降低行政复议交易费用，提高行政复议的公正、专业和效率。

（二）增强行政复议程序的公开性和完善行政复议证据规则

行政复议审理公开程度不足，行政复议程序证据规则极不完善。根据《行政复议法》第二十二条规定和第二十四条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，行政复议证据规则方面，仅规定在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

        增强行政复议程序公开性和完善证据规则非常重要。一是有利于查清事实，通过申请人和被申请人公开审理过程中的举证、质证和复议机关的认证，更大限度地根据证据查清事实；书面审查主要弊端是，一般不利于全面查清案件事实，行政机关作出行政处理决定，其收集的证据一般难以做到全面客观，如难以主动收集有利于行政相对人的证据，行政相对人因专业等因素无法收集有利于行政相对人的证据并提供行政机关和复议机关，另外在书面审查中相对人也难以质证行政机关收集证据的合法性、关联性、真实性和证据证明效力，尤其是证人证言，在公开审理中接受申请人和被申请人的质证和交叉询问，才能够作为定案的证据。二是有利于申请人和被申请人陈述行政决定和申请行政复议的理由，通过充分说理，明辨是非；目前行政复议一般不公开审理案件，行政复议机关主要根据被申请人提供的书面材料作出行政复议决定，不利于查清事实，使申请人息诉服判。

现阶段，在行政复议案件审理公开性方面，当通过立法尽快制定行政复议案件公开审理案件范围基准，如案件事实比较复杂、案件标的较大或者申请人数较多的案件，扩大行政复议案件公开审理的范围；在行政复议证据规则方面，当初步规定申请人和被申请人举证、质证和复议机关认证的规则，以及行政复议证据的提交、调取、保全和交换制度。

（三）保障行政复议申请人及其代理人的程序权利

在行政复议程序中，保障行政申请人的程序权利也就是保障程序正义，其中包括保障行政复议申请人的阅卷权（摘录、复制等）、证据交换、程序信息知情权（如被申请人代理人姓名）等，这些均是具可操作性的措施。

（四）复议机关不当成为行政诉讼被告

根据《行政诉讼法》第二十五条第二款、最高院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题解释》第三十三条第二款规定，复议机关改变原具体行政行为、复议机关不受理复议申请或者在法定期限内部作出复议决定，复议机关可以成为被告，该规定不合理。理由如下，一是行政复议是行政争议解决制度，具准司法性质，二是根据现有规定，复议机关选择维持原具体行政行为更有利于维护自身利益，客观上不利于复议机关公平审理案件；三是复议机关维持或者改变原具体行政行为，均属于原具体行政行为作出机关法定职责权限范围。

(五）行政复议设置为所有行政争议必经的前置程序

建议行政复议设置为所有行政争议必经前置程序（可规定另外情形）。理由如下，一是有利于专业、有效解决行政争议，复议机关解决行政争议具有专业性优势，行政复议程序更灵活，对维护当事人权利更及时有效；二是行政复议可对行政行为适当性审查，保持行政决定的统一性和连贯性；三是司法权的有限性和最终保障性，法治发达国家（如美国），司法审查程序上贯彻穷尽原则，行政争议当事人只有在穷尽可能的行政程序救济以后，才能取得司法救济。

以上五点完善建议，有利于行政复议公平解决行政争议，也有利于进一步拓展行政复议程序律师业务，只有初步解决以上存在的问题，行政相对人才有信心通过行政复议渠道进行权利救济，才能够保障行政复议程序中律师的执业环境，增强行政复议程序中律师的参与度，发挥行政复议程序中律师的应有作用。●