"暂行"法规长期服役 法规清理应建外部监督长效机制

    日期：2008-11-11     作者：袁定波    阅读：1,260次

近段时间，湖南对全省规范性文件进行了清理。列入清理范围的规范性文件共650件。清理后，建议废止的36件、建议失效的112件、建议继续有效的297件、建议重新公布的100件。

在对规范性文件的管理机制上，湖南省实施规范性文件“三统一”管理，实行规范性文件的有效期制度、定期清理制度、受理审查申请制度，建立规范性文件数据库和网上检索系统，方便公众查询。

湖南对规范性文件的大规模清理，引起了人们对“法规清理”这个问题的又一次关注。

“不适时、违法的法规必须及时清理”

制定于1960年的《防暑降温措施暂行条例》，其生命一直“暂行”了47年，见证了半个世纪以来中国法治的发展历程。

该条例规定：“夏季露天作业的工人和农民，应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装。夏季田间作业，应在适当地点建立男女分设的简便厕所。”这样的内容，今天读来不禁让人发笑。

但更多的情况是，我们只能用现实中惨痛的教训来回馈这些“暂行法规”。

1998年，四川70岁的王老汉被火车碰撞身亡。铁道部门只愿提供最多300元的“人道主义救助”。王老汉家人不服，起诉至法院。铁道部门拿出1979年颁布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》，法院竟然以其为依据判决王老汉家人败诉。

“在人道与人权勃兴的今天，尊重生命、尊重权利已经成为一个社会的通约与常识。然而，众多不合时宜的‘暂行法规’如同铁箍一样箍住了社会发展的脉搏。”苏州大学法学院教授胡玉鸿分析说：“对这些过时的、有违宪法和法律的暂行条例，必须予以及时清理。”

2008年1月23日，国务院宣布92件行政法规被废止或宣布失效。7月份，经过一年多时间的清理，全国共有1898部规章被废止或宣布失效。

但是，法规清理还面临着另一个异常艰巨的任务。我国虽然已经初步建立了较为完善的社会主义法律体系，但是由于种种原因，法律法规之间的冲突广泛存在，严重影响了法制的统一和权威。

武汉市曾下发一份文件，规定当地房地产管理局可发放《国有土地使用权证》。但按国家土地法规定，该证应由土地局发放。这样，武汉市就出现了一种奇怪现象：两个部门发放同一种证件。许多因“土地证”发放不一产生纠纷的人，在基层法院和市中院肯定败诉，但上诉到省高院却能胜诉。因为省高院依据国家法律判决，而基层法院却依据地方法规判决。

中国政法大学教授蔡定剑表示，法律法规之间在客观上存在冲突是在所难免的。我国多层次立法机制决定了全国人大、国务院、地方人大、政府等具有广义上的立法权力，这就容易造成法律法规的冲突。此外，利益冲突也是导致法律法规冲突的一大原因。各部门职能不同导致利益分歧，体现在立法层面就是法律法规冲突。另一方面，由于法律法规出台时间先后不同也极易导致冲突。从计划经济向市场经济转轨过程中，市场经济发展的不同阶段，不少法律法规往往不能适时进行修改、清理。

“尽管我国立法法明确规定在立法程序上，对法律草案由法律委员会事先进行审查。但由于立法层面上法规备案制度尚未真正运转起来，一定程度导致法律法规出现冲突。”蔡定剑说。

“自我清理”效果不佳建议外部监督

自建国以来，由国务院统一部署的法规清理已经进行过10次，包括4次全面清理和6次专项清理。

但是不可否认，各部门“自我清理为主”的清理方式，容易使某些过时法规成为法规清理中的“漏网之鱼”。

2007年，国务院采取了“公民参与、开门清理”的方针，在清理过程中，收到了公民的大量意见，其中很多被采纳。

“公民参与法规清理是一个很大的进步，但是公民只能提出自己的建议，对法规清理的外部监督缺乏强制力。”胡玉鸿说。

蔡定剑认为，加强内部监督只是一个方面，最关键的是建立外部监督机制。因为，法规中的不当、矛盾和对公民权利的危害不是在办公室里看出来的，而是在实践中使用的时候才能充分暴露。

蔡定剑表示，对法规清理最有效的办法，就是给那些法规的受害者以状告“不法之法”的权利。让公民实时成为不当法规的监督者，当然比官员夜以继日地清理法规更有效。

法规清理需建长效机制

“法规清理在于对现行规范性文件进行分类、整理与分析，根据‘维护国家法制统一’ 的原则，对相关规范性文件进行审查，并作出决定。”胡玉鸿告诉记者，法规清理结果是要决定哪些规范性文件已经失效或者为新的规范性文件所代替；哪些规范性文件仍然可以适用或者稍加修改后能够适用；哪些规范性文件需要根本修改或废止。

“其根本目的在于维护社会主义法制统一的原则，消除或减少立法冲突，为司法适用创造良好的规范前提。”胡玉鸿说。

蔡定剑认为，我国的法规清理带有运动式的色彩，还没有建立一种长效机制。因此，尽管我们国家法规清理很频繁，但还是不能有效地解决法规中的冲突和矛盾，现实中“法规打架”的事不断发生。

蔡定剑建议，应该完善全国人大法规备案审查机制，对人们提出的有关违法违宪意见，受理后应积极处理，并将处理结果公布于众，如果不予受理，说明原因是什么。

《湖南省行政程序规定》(以下简称“规定”)被学者看作是中国首部系统规范行政程序的地方规章，同时也是一部填补中国行政程序立法空白的地方立法。该“规定”在法规清理的制度建设上迈出了可喜的一步。

针对一些地区曾出现的“红头文件”过多、过滥和违法滥设权力问题，“规定”借鉴了美国联邦登记制度以及我国上海、广东等地的做法，规定了规范性文件登记制度、自动失效制度：政府的规范性文件有效期只有5年，标注了“暂行”、“试行”的文件有效期为2年，有效期满则文件自动失效。文件的制定机关应在文件有效期满前6个月对文件进行评估，认为需要继续施行的应重新公布，需要修订的则按程序办理。