李英才:坚持科学发展观 深化律师制度改革

    日期：2009-01-06     作者： 李英才    阅读：2,848次

 司法体制是政治体制的重要组成部分。随着政治体制改革的不断深入，加快司法体制改革，建立与社会经济发展相适应的司法制度，实现社会公平正义，是当前贯彻科学发展观、深化改革的现实课题。律师制度作为司法制度的有机组成部分，其改革难度相对较小，改革成本相对较低，改革周期相对较短，将律师制度改革适时纳入司法体制改革范畴，建立、完善现代律师制度，对推进整个司法体制改革，建立公正、高效的司法体系具有十分重要而现实的意义。

律师制度在司法体系框架中的地位与作用

律师制度起源于司法活动，在整个司法体系框架中，律师充当的是“法律平衡器”的角色，律师通过利用自己的专业知识和专业技能维护委托人的合法权益的同时，也对国家行政、审判、检察等公权行使主体实行监督，促使国家公共权力的公平、公正行使和国家宪法、法律的正确实施。

（一）与法律的核心价值相同，保障基本人权、维护社会公平与正义是律师制度的基本价值取向。律师制度是基于保护人权而产生的。律师制度创设的初衷就是使公民能够获得律师的专业帮助并通过律师的执业活动来防止和约束、限制公共权力的滥用，实现权力的制衡。律师将法律作为唯一的依据，而法律不仅仅是为某一个当事人服务的，它是为整个社会服务的，它所追求的不是一两个人的权利保障，而是整个社会的公平正义。所以说，律师的执业行为和执行活动具有双重性：特定人的个人利益和社会的整体利益。律师不仅要对委托人负责，而且要对国家、对社会、对公共利益负责。《公民权利和政治权利国际公约》（简称“民权国际公约”）及联合国大会及其所属组织通过的一系列有关法律文件中，其最核心、最基本的精神是保障人权，并把律师作为保障人权的实践者之一。

（二）与司法制度的功能作用相同，维护国家宪法、法律正确实施是律师制度的基本功能定位。律师制度属上层建筑范畴。律师崇尚和执业的依据是统治阶级制定的宪法和法律。绝大多数律师的执业活动源于特定当事人的委托，就某一具体的案件，与国家权力机关进行交涉。律师的参与和介入对于国家权力的实际运行具有天然的监督和制衡作用，推动法律成为社会运行的规则。应当说，律师制度的确立和发展，是统治阶级的需要，是维护国家统治阶级的利益而存在的，是为维护国家机器依法运转而存在的。当今世界上绝大多数国家都将律师制度确立为法制建设的重要内容。律师在民主制度健全、经济制度完善和法律制度科学的国家已经成为了社会政治结构中的重要力量。

（三）与司法活动相配合，依法维护当事人的合法权益是律师制度的基本职责所在。律师的重要社会功能是通过维护当事人的合法权益来体现的。其表现形式，在刑事、行政诉讼中就是依法直接与国家司法机关或行政机关进行对抗式的控辩和抗辩；在民事诉讼中则是代表委托人与对方的当事人或其代理人对抗，维护委托人的合法权益；在非诉讼业务中，律师也是从维护委托人利益出发，在法律规定的范围内最大限度实现委托人的商业权益，避免委托人的行为违反法律，从而规避风险。律师有责任让那些即使在道德上应当受到谴责的人的法律权利得到尊重和维护。

律师在我国司法体系下角色定位的嬗变

我国律师制度是西方法律文明强制介入的结果，从被动地接受律师制度，到主动发挥律师制度在法制建设中的作用，进而推广、完善相关法律制度，经历了一个曲折的过程。

（一）国家法律工作者。１９８０年８月２６日，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》。该《条例》第一条明确规定：“律师是国家的法律工作者”。这是我国第一次以立法的形式对律师的性质做出界定。根据这一规定，律师制度是国家司法制度的组成部分，律师是国家司法工作人员中的一支队伍，行使相应的国家权力。１９８３年７月，深圳蛇口律师事务所成立，隶属于招商局蛇口工业区，这是新中国建立的第一家律师事务所。将律师界定为“国家法律工作者”，是特定历史条件下的产物，对恢复法制初期律师制度的建设，起到了重要的扶持作用，为律师工作发展奠定了良好基础。

（二）市场经济的中介组织。１９９３年司法部的律师改革方案得到国务院批准，律师事务所为中介组织的定位得到了政府有关部门和专家学者普遍认同。在此之前的１９８８年５月，深圳成立了全国第一家合作制律师事务所，同年８月还成立了全国第一家私人律师事务所。１９９３年底至１９９４年初，深圳率先突破以所有制和行政级别套用于律师执业机构和律师的束缚，对律师体制进行大胆改革，成立了一批不占国家编制、不要国家经费，自收自支、自负盈亏、自我发展、自我约束的合伙制律师事务所。国家统办律师所的一统天下的格局被打破，出现了国资所、合作所、合伙所等不同体制律师事务所并存的局面。律师事务所是中介组织的定性，对完善律师制度、唤醒律师的主体意识起到了很大的推动作用。

（三）为社会提供法律服务的执业人员。市场经济中介组织的定位显然不能完整反映律师所肩负的使命。１９９６年全国人大常委会通过了《中华人民共和国律师法》，将律师定义为依法取得律师执业证书、为当事人提供专业法律服务的执业人员。２００７年新修订的《律师法》沿用了这一定义。将律师定义为“为社会提供法律服务的执业人员”，较为准确地阐明了律师的职业特性、执业方式，把律师从市场中介中区分了出来，克服了以往对律师性质认识的不足，较好地解决了律师制度建设和律师发展实践中遇到的难题，强化和凸显了律师的专业属性。

我国现行律师制度的困扰与掣肘

党的十一届三中全会以来，我国律师业得到了迅速的恢复和发展，律师制度亦得以进一步的完善和强化，《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等三个诉讼法，都对律师制度作出了明确规定，《律师法》更是对律师的性质、律师执业资格的取得、律师队伍的管理等作出了详细的规定。近年来，我国律师业的队伍建设、业务水平和业务数量都取得了很大发展。以深圳为例，全市现有律师事务所２９０家、执业律师５１２０名，每万人中拥有律师接近６名；２００７年，我市律师共承办各类诉讼代理３４１８５件，全市律师缴纳税收２．１７亿元，广大律师为深圳的经济建设和民主法治做出了重要贡献。但是律师制度毕竟是从西方引进的，而且我国真正恢复发展律师制度还不到３０年，无论是对律师制度的理解，还是如何发挥律师作用等方面，都还存在着很大的差距。

（一）现行法律缺乏针对律师执业权利的完整制度设计。我国关于律师执业权利的制度散见于三大诉讼法和律师法、民法等实体法中，既不系统，也不具有操作性。如《律师法》第３条规定：“律师依法执业受法律保护”，第３７条规定：“律师在执业活动中的人身权利不受侵犯”，但却未见侵权行为应负的法律责任，以致律师在执业中受到侵犯的案（事）件屡有发生。在我国的现行法律中，不但对律师依法独立执业，享有执业豁免权、职业秘密权、行业垄断权的规定不够明确，而且设置诸多限制。这使律师在参与诉讼活动中特别是在刑事诉讼中，加大了控辩双方的失衡，使律师在代理和辩护中的作用大大降低。调查取证难、阅卷难、会见难是当前律师在办案中反映最多的问题，律师在代理案件时无法更完整地了解事实真相，制约了律师在庭审中的申辩，制约了律师功能的发挥。

（二）传统的“权力本位”文化影响了民众对律师的认识。我国现行的律师制度是从西方引进的，建立在“控辩平等”、保障人权理论基础上，蕴涵着个人独立、平等、自由、权利等理念。而中国几千年的封建专制统治形成了特有的“官本位”、“权力本位”思想，民众崇拜敬畏的更多的是官位和权力，对自身的权益缺乏足够的追求和保护意识，不到万不得已绝不打官司。由于“官本位”、“权力本位”思想的影响，律师在由“国家的法律工作者”向“市场中介”和“为社会提供法律服务的执业人员”身份转变的过程中，逐渐被以权力为中心的主流体制边缘化，成为人微言轻的专业团体。但是，在现有的社会生态环境条件下，由于律师的生存和发展又总是要与权力打交道，所以律师只能以个人的或非正式组织等自发的、松散的形式寻求权力的保护和庇护，其中也产生了大量的不正当关系以及腐败现象，破坏了律师业在社会大众心目的形象，阻碍了律师业的发展。

（三）律师素质与现代法治要求之间的差距制约了律师功能的发挥。由于受各种主客观因素的影响，我国律师队伍中还存在着一些与现代法治不相符的行为与观念。比如少数律师大局观和政治敏感度不强，简单地把追求个案的胜诉与维护社会稳定和坚持党的领导错误地分割乃至对立起来；少数律师拜金主义严重，为争取案源和获得有利的判决，不惜拉拢贿赂法官；个别律师丢弃了为民服务的理念，唯利是图，收钱不办事，甚至乘人之危漫天要价，严重损害当事人的合法权益；还有个别律师业务素质差，无法达到法庭上控辩制衡的效果。少数律师执业操守素质和业务素质偏低的现状，直接影响了律师的整体形象，制约了律师制度功能的发挥。

（四）相对薄弱的专业化意识和相对混乱的专业化评价标准制约了律师制度的发展。随着市场经济体系的逐渐完善，市场经济形态的多元化和国际投资、融资活动的日趋频繁，加之经济全球化所导致的共同经济市场乃至共同法律服务市场的形成，律师专业门类的细化和细分已成为一种必须。保险律师、银行律师、海事律师、海商律师、税务律师等等专业化的商业律师和诉讼律师已成为律师专业化“再定位”之需要。综观我国部分律师，尤其是经济欠发达地区的律师及部分青年律师，或基于所在区域经济总量的限制，或基于法律服务供求关系的不均衡，很多律师还是处于温饱阶段，还处于“万金油”的状态。这一方面导致了律师实现专业化的成本增加；另一方面亦使得律师为经济服务能力的减退。另外，律师评价也是影响我国律师业发展的重要原因之一，我国至今尚未建立全国统一的律师评价系统和评价标准，使得司法行政机关和律师行业组织对律师的管理容易呈现随意性，律师因对自身的定位和评价无所遵循、把握而容易迷失方向。

（五）律师产业意识的贫乏和律师产业政策的缺失延缓了律师业与国际接轨的步伐。律师产业化在经济发达的国家和地区是基本共识，香港、韩国、新加坡等亚洲国家和地区，美国、英国、法国等欧美国家，服务业占国家ＧＤＰ的比重都在５０％以上，高的则达７０％以上。服务业包括生产性服务业、消费性服务业、专业性服务业以及其他服务业，而法律服务业则是专业性服务业中最重要的组成部分之一，并因其受众面最广、涉及社会层面最多而广为人们理解和接受。律师是法律服务业的最重要力量，也是最基本的主体，对其行业进行产业规划、产业布局乃至制定产业发展战略都是相当重要的。遗憾的是，我国律师的产业意识贫乏，至今没有关于中国律师发展的产业政策，导致律师产业化缓慢。对经济发展不均衡的我国而言，应当及时制定一部中长期律师产业发展规划，培养律师产业意识，推动律师业均衡发展，加速我国律师业与国际律师业合作、交流的步伐。

律师制度改革路径探索

建立现代意义的律师制度，对完善发展司法制度，实现司法公正有着十分重要的意义。新修订的《律师法》已于去年６月１日正式施行。新《律师法》进一步完善了中国特色社会主义律师制度的基本框架，丰富了中国特色社会主义律师制度的基本内涵，为深入推进我国的律师工作改革进一步奠定了法制基础。下一步的关键就是要按照修订后《律师法》确定的制度设计，不断完善中国特色社会主义律师制度。

（一）从保障律师执业权利入手，加快修改、完善相关法律规定。律师依法享有执业权利是确保律师“司法平衡器”功能正常发挥的前提。关于律师执业权利保障问题，各国法律有不同的制度设计，通常英美法系赋予律师更多的执业权利，但是各国设计律师执业权利普遍包括独立执业权、豁免权、职业秘密权、调查取证、阅卷权、会见和通信权，并给予了充分法律及制度保障。新修订的《律师法》虽然对律师执业权利的保障问题做了一些细化与强化，特别是对反映较强烈的“三难”问题作出了一些相对细化的规定，还有条件地赋予了律师法庭言论责任豁免的权利，但是由于受现行有关上位法的制约，在司法实践中仍是步履维艰，例如新修订的《律师法》规定，从侦查机关第一次讯问犯罪嫌疑人时起，律师可凭“三证”直接会见犯罪嫌疑人，但现行《刑事诉讼法》则规定，如果律师会见犯罪嫌疑人，必须在侦查机关第一次讯问犯罪嫌疑人后（有些案件还需侦查机关批准）方可会见犯罪嫌疑人；新修订的《律师法》规定，律师自审查起诉之日起有权查阅、摘抄和复制与案件有关的所有案卷材料，但现行《刑事诉讼法》规定，在此阶段律师只能查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书，技术性鉴定材料等。笔者认为，应尽快研究修改《刑事诉讼法》，构建律师依法执业的保障机制，切实解决律师执业“三难”问题。

（二）完善管理体制，强化管理实效。我国对律师实行的是“双轨”管理模式，即行政管理与行业管理“两结合”。应该说，“双轨”模式总体上是符合我国不发达的律师业实际的。但是如何实现结合，双方之间应建立什么样的体制、机制等都有待作进一步研究和探索。目前，在行政管理方面也存在着一系列的问题，以至管理的权责不对称，基层司法行政机关无法对律师行业实施有效管理。笔者认为，上级司法行政机关应该率先放权，将具体的事务性的管理职能直接下放给一线管理部门，以便基层单位更好行使管理职能。同时，司法行政机关亦应大胆向律师行业管理机构放权，要大力支持行业协会切实履行行业管理职能，在条件成熟的地区，试行律师管理方式由“两结合”向行业自治转变。

（三）加快建立公职律师队伍，完善律师制度。公职律师制度是律师制度的重要组成部分。公职律师制度中的主体是政府律师，具体是指具有律师资格，依法取得公职律师执业证，享有公务员待遇，为所在政府部门提供法律服务的专业人员。公职律师与社会律师不同，公职律师只能领取政府薪金，不能收取律师服务费用；只能在政府的授权范围内，代表政府和公共利益，就受委托的法律事务，履行特定的职责，不能向社会提供有偿法律服务。在欧美许多国家中，大多数都建立了公职律师制度。如美国各级政府都有律师，仅联邦政府雇用的律师就达数千人，其中国务院法律顾问团有律师３９名，司法部有律师近１０００人，纽约市政府有律师４００多人。英国贸工部就有政府律师４００多人，他们经常代表政府参加国与国之间涉法问题的谈判。在香港特别行政区，也大约有近千名律师活跃于律政司、法律援助署、破产管理署、注册总署、廉政公署等政府部门。这些国家和地区的政府律师，对政府的重大决策和政治生活方面的影响巨大，起着极其重要的作用。建立公职律师制度，不但可以增强政府的法治意识，提高依法行政水平，提高政府和司法机关对律师的认可程度，而且可以提高整个律师的社会地位，并最终真正建立起现代律师制度。

（四）积极应对ＷＴＯ和ＣＥＰＡ挑战，推动律师机构的规模化、专业化发展。我国加入世贸后，特别是随着ＣＥＰＡ等文件的签署，内地开放法律市场的步伐进一步加快，如何应对国外、港澳法律服务业的挑战，是我国律师业必须面对的课题。而对国内律师业而言，一个突出的问题就是律师事务所的规模较小，缺乏能够参与国际竞争的规模型、集约型、专业型与全能型相结合的大所，缺乏懂法律、懂经济、懂英语的人才。目前，世界前５０强的律师所平均人数为８００人，而我国律师所平均只有１０名律师，这显然缺乏国际竞争力。因而，必须整合重组现有律师所，创新律师所的组织形式，努力培养国际化的专业人才。首先，要对现有的合伙所进行整合重组。要积极协调社会力量，在人才、税收、管理、培训及宣传等方面给予必要的优惠和扶持。同时，引导律师事务所将效益、规模和信誉融为一体，鼓励和支持律师事务所采取强强联合，以强带弱，乃至跨区域联合等形式，促进规模化律师事务所的形成。其次，要在组织形式上进行创新，发展律师事务有限责任公司。由于这类公司型律师所的风险和收益由股东承担，股东承担的是有限责任，资本的注入形式也较灵活，又容易吸纳社会资本参与律师所的经营，可以广泛地吸纳金融、证券、国际贸易、营销等各类专业人才加盟律师所，并促使律师所按照公司的运作模式进行品牌经营，可以最大限度的把律师所做大做强。再次，要加强国际交流与合作。律师所必须打破小而全和只能开展本国业务的局限，灵活运用ＷＴＯ规则所许可的境外提供、境外消费、商业存在、人员进入等国际法律服务方式，积极参与国际合作与交流，以此壮大律师所的实力，在激烈的竞争中发展。

（五）加强和改进律师行业的党建工作，确保律师工作正确的政治方向。我国律师是社会主义法律工作者。律师工作必须始终坚持社会主义方向。加强党对律师工作的领导，是坚持律师工作正确方向的根本保证。因此，必须进一步加强和改进律师行业党建工作，把律师党员队伍建设好。必须进一步加强律师行业党的组织建设和思想建设，坚持用中国特色社会主义理论体系武装律师党员，巩固马克思主义法律观在政法意识形态领域的指导地位，坚决抵制西方政治制度、法律制度、法治观念的不良影响和侵蚀，坚决抵御西方敌对势力对我国律师队伍进行“西化”、“分化”的图谋。必须进一步加强律师行业党的组织建设，加强律师党员管理，充分发挥律师基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。必须进一步加强律师行业党的作风建设，用优良的党风带行风，推动律师行业进一步形成良好的行业风尚。

综上所述，建立完备的具有中国特色的现代律师制度，是中国司法实践的迫切需要。我们应该立足国情，敢于借鉴，加快改革，完善制度，全面推进司法公正，为全面建设小康社会提供有力的司法保障。

（作者简介：李英才，深圳市司法局局长，法学博士，中国社会科学院研究生院特邀教授，西南政法大学兼职教授，兼职硕士生导师）