律师全程跟踪旁站，确保依法规范运作

    日期：2009-01-14     作者：包蹇    阅读：3,452次

    上海市政协常委、建纬律师事务所律师朱树英日前就规范重大建设项目提出提案，指出政府投资基础设施工程由律师全程提供法律服务。

朱树英说，我国为积极应对金融海啸，由中央政府和各地地方政府共同实施的扩大城市旧城改造和基础设施投资、拉动内需的投资计划已开始实施，基础设施领域内的一系列重大建设项目已经开始建设。面对中央和地方两级政府共计十多万亿人民币的庞大投资，面对众多重大基础设施投资项目同时开始建设，我们必须冷静地看到：由于金融海啸严重影响我国金融和经济领域事出突然，我国政府的扩大内需应对对策也是临时应变而生，因此巨大投资的各方面准备工作并不充分，预可行性研究和可行性研究都没有从容进行，规划的研究和论证工作也跟不上，项目招标、投标也只能打破常规进行，施工设计进程的边设计、边施工、边修改也在所难免。在这样的背景条件下，众多重大建设项目的依法进行、规范运作就会成为一个相当的难题。为有效控制重大基础设施项目投资建设的合同管理，国家发改委等九部委于2007年11月1日发布《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定〉》即56号文件，该文件的《标准招标文件》中附了一个全新的施工合同的通用合同条款，并规定凡政府投资的基础设施工程均要执行该文件。同样的，全面执行该文件也会成为当前的一个重要的法律服务的新要求。

在建设领域各环节中存在的一系列难题中最复杂的难题是权力监督问题，尤其是在交通建设领域，前几年一批又一批的领导干部因贪污、受贿而成为人民的罪人。在目前的巨大投资拉动内需的实施过程中，如果又因监管不严再出现巨额贪污、受贿问题，将会严重影响党的信誉和百姓与中央同心同德抗衡金融海啸的的信心。尽管中央几乎在决定这一政策的同时，就决定有关部门组成联合检查组下到各地监督检查，但对于众多投资项目的过程控制和建立规范运作的旁站监督制度而言，光靠中央监督检查是远远不够的。不少有识之士担心：一批项目上去，一批干部下来的局面如何有效控制；重大项目滋生重大腐败如何有效防范？

同时，最近发生在杭州的地铁安全事故也警示人们：基础设施建设领域本身存在着高风险、高难度，在项目审批、投资控制、招标投标、工程分包、施工过程中的安全质量控制等一系列环节上，如果稍有失控或疏忽，就可能出现重大安全、质量事故，项目投资越大万一发生事故导致的损失也越大。追查出现的重大安全、质量事故，都可以发现其原因不外乎是建设过程中的转包或违法分包所致。当前基础设施建设领域众多环节的规范运作和过程控制，没有法律的保驾护航和过程控制，仅靠主管部门的监督、检查来解决问题是完全不现实的。

政府投资项目的资金来源说到底是使用纳税人的钱，加强对政府投资基础设施项目的监督、管理，本质上也是对纳税人负责。为确保十多万亿的投资计划的规范有序推进，帮助政府有效进行旁站式跟踪监督，预防因对重大项目投资监管不严而产生的腐败，完全有必要倡导并推行律师的旁站式的全程法律服务模式。为此建议：

一、建议由发改委和司法主管部门共同发文，明确规定基础设施项目建设必须要有律师提供全程法律服务，律师应对建设过程的每一重要环节出具合法有效的法律意见，采取旁站式的全程项目服务，监督项目整个投资建设过程依法、规范运作。

目前，本市的重大基础设施项目投资建设已初步出现有律师提供法律服务，有的项目也有要求当事人提供聘有法律顾问的证明，已有一批专业律师和律师事务所在为基础设施项目的投资、建设提供法律服务。但这还只是个案操作，在总体上并没有形成制度，本市也没有要求重大基础设施建设必须有律师提供法律服务的地方规定。为使本市的应对金融海啸的重大基础设施投资建设项目纳入依法、规范运作，建议由市发改委和司法局共同行文，共同建立本市的专项法律服务制度，明确规定要求应对金融海啸的重大基础设施投资、建设必须有律师提供专门的法律服务。该制度应对提供专项法律服务的律师事务所和主办律师的选择、法律服务要求和范围、律师服务收费及标准、律师出具各项法律意见，以及律师的过错赔偿责任等应作出明确规定。尽快建立本市的重大基础设施投资建设项目的法律服务制度，有利于帮助政府加强对项目投资建设的监督控制，有利于发挥中介机构在抗衡金融海啸中的作用，使律师事务所和专业律师成为一支监督重大基础设施投资建设依法、规范运作的重要力量。同时，律师业等服务业也受到金融海啸的影响，不少以提供非诉讼服务为主的大型律师事务所已开始裁员，有的已退租原来较大的办公房，换租较小的办公房。重大基础设施投资建设项目由律师提供全程法律服务，有利于保持、拉动服务业的发展，有利于好不容易才发展起来以非诉讼服务为主的大型律师事务所的继续生存和发展。

二、改变律师在重大项目招标阶段只修改招标文件的简单服务方式，服务律师应作为专家参加评标委员会参与评标，并对评标结果出具符合公开、公平、公正原则和中标合法有效的结论性法律意见。

目前有些重大项目有聘请律师担任法律顾问，但在招标阶段的法律服务局限于审查招标文件，律师提出的法律意见委托人并不采纳或采纳不多。而项目招标投标阶段是决定项目建设合同签订和规范运作的重要阶段，律师仅提供修改招标文件是根本不够的。因此应当改变律师并不实质性参与项目的法律把关的服务模式，律师应为项目招标投标整个过程提供法律服务。律师不仅应对项目招标文件的修改确定提供法律服务，还应作为专家参加评标委员会，监督评标委员会依法对低于企业成本报价的评定，依法排除低于企业成本的报价不被中标，并对评标的“三公原则”即公开、公平、公正的实施情况和中标合法性提供结论性的法律意见。对实践中经常出现的最低价中标、投标人串标、招投标双方在中标前进行实质性谈判等违反《招标投标法》的行为，律师应本着对重大基础设施的投资建设项目保驾护航、对依法实施招投标负责的原则进行监督，发现不规范不合法的的应提出异议和合法操作的法律建议，使律师能够真正为重大项目的依法规范运作发挥监督控制和法律把关的作用。

三、律师在项目建设过程中应根据承发包合同，对监督承包人自行完成主体工程、预防工程转包和违法分包、隐蔽工程验收、工程竣工验收交付、结算工程价款等环节提供相应的法律服务，使项目建设的全过程有法律的监督和控制。

经过前些年的知识积累和法律服务的实践，目前上海的专业律师已经有能力对重大基础设施的投资和建设的全过程提供有效的法律服务。因此，政府投资的重大基础设施的建设项目的建设阶段，律师应对相关的法律问题提供旁站式的跟踪法律服务。根据国家发改委等九部委56号文件所附的《通用合同条款》的相关规定，承包人自行完成地基和主体工程、预防工程转包和违法分包、隐蔽工程验收、工程竣工通过验收并进行工程造价结算、设定质量缺陷责任期及办理交接证书、质量缺陷责任期届满结清工程价款，并办理缺陷责任期届满证书等环节都存在着一系列的法律服务的新要求，都需要律师出具相应的法律意见，这也客观上要求服务律师应该提供全过程的跟踪式的法律服务。过程的法律服务有利于律师在过程中发现问题，随时提请有关方面采取整改措施；也有利于把问题解决在实施过程中，改变像杭州地铁事故在事后再吸取教训的教训。

四、为基础设施项目建设提供过程法律服务的律师应提供规定数额的保险担保，律师应对出具的法律意见负责，律师事务所对因提供错误法律意见造成项目经济损失的应承担过错赔偿责任。

上海市律师协会自2001年开始已为全市执业律师购买了职业保险，如律师在执业过程中因过错造成委托人损失的，单项损失最高可获赔600万无，全年最高可获赔1500万元。有少数律师事务所还以所为单位另行买了加保的保险，最高达每年加保1亿5千万元，上海律师已有能力承担法律服务的市场风险。律师行业的执业保险，主要是为了提高律师法律服务的责任心和服务质量，因此，律师为当前政府投资的基础设施项目提供全过程的法律服务以及在过程中出具的法律意见，有保证服务质量的赔偿制度作担保，有关政府部门和委托人理应对律师的服务质量给以信任。