立法成本效益分析人才"饥渴" 立法评估流行唤法学"量化"

    日期：2009-05-19         阅读：1,338次

11人中，10人就业、1人考博———近日，我国自主培养的首批11名法与经济学硕士研究生毕业，其强劲的就业势头与眼下严峻的就业大环境形成了鲜明对比。

所谓法与经济学，就是在法学研究和法律实践中引入经济分析方法。“这对于我国法律界来说是一场变革。”中国政法大学法与经济学研究中心主任席涛在接受记者采访时说。

席涛说，之所以要引入经济学的分析方法，是为了将法律量化，增强其可操作性。记者在采访中也发现，法与经济学学科的发展正成为法律的经济分析理论与实践的原始推动力，而这一学科滋养壮大之后所显现的更深远意义还在于政府层面的研究和探索，其中最为典型的当属我国政府对于立法的成本效益进行评估的工作。

法律在面对诸如反垄断、破产等经济活动时，往往不能有效证明怎么做才是公正公平的，这里面就需要法与经济学的研究方法；而我国在以往的立法过程中，恰恰缺少客观的定量分析

“法学是研究公平的，经济学是研究效益的。如果要将公平和效益较好地结合，就需要将法学与经济学相结合，这是我上研究生期间最大的体会。”今年毕业的中国政法大学法与经济学硕士研究生李尚谦说。

“法与经济学研究的一个原始出发点就是，法律在面对诸如反垄断、破产、征税等经济活动时，往往不能有效证明怎么做才是公正公平的，这里面必须要有一个具体严谨的分析过程，这一分析方法就是法与经济学的研究方法。”席涛说。

据席涛介绍，法与经济学研究主要包括两个方面：一个是用经济学的方法来分析法律制度的效率、操作性等；另一个就是分析法律对经济、社会、环境的影响。

“事实上，过去，我国在立法、修法和废法的过程中，缺少法律对经济、社会和环境的影响评估分析的背景文件，也就没有在客观定性定量基础上对法律条款的判断标准，因此，在立法审议过程中要么分歧较大，要么审议通过而变成一部原则性、授权性的法律。比如，我们的法律遇到具体操作性制度时都写道：‘国务院另有规定的除外’。这样，法律就把技术性、定量性、操作性制度授权给了国务院。”席涛给记者举了几个具体的事例：

2004年6月和10月有关部门对企业破产法分别进行了一审和二审，在讨论过程中，各方对职工劳动债权和银行担保债权的清偿顺序争议较大，但到底选择哪个作为优先偿还清偿顺序，并没有客观深入的具体评估数据，也没有对经济、社会影响的评估。各方一直在定性问题上争论，直到大家基本同意新老划段的立法规定后，才在2006年8月提交三审，时隔两年。

2005年10月审议通过的证券法，在选择分业经营和综合经营的金融体制时，并没有深入论证如果选择了综合经营体制，如何建立金融业综合经营之间风险隔离的防火墙以及协调机制。由于论证得不充分，最后通过的证券法仍然坚持了分业经营、分业监管的金融体制。但为了适应金融业发展的新情况新问题，为发展综合经营预留空间，授权性条款多达30余处，削弱了法律本身的威严和强制性。

2007年通过的反垄断法建立了禁止垄断行为的三大制度，都涉及到垄断、价格、销售量、市场份额、市场集中度，而这些都是具体的数量指标。一个经营者的经营份额占到市场份额的百分之多少，才具有垄断地位？各个产品、各个行业占生产和消费的百分之多少，才具有垄断地位？各个产品、各个行业由于生产和消费的不同，是以相同的市场份额还是以不同的市场份额，划分垄断地位标准？这些指标的量化和规定，是反垄断法的基础。

“总而言之，完善社会主义市场经济的法律制度，提高立法质量，加强法律的量化性条款和可操作性，关键是要对制度环境和经济环境有深刻的分析和论证，把握法律出台的条件和时机。而上述理念在具体工作中的落实，与相关学科建设密不可分。”席涛说。

立法评估在各地如火如荼地进行，但由于长期以来对法律与经济交叉领域的研究有所忽视，缺少既懂法律又懂经济、能够对法律进行量化分析的人才，立法评估工作也因此受制

经济学研究方法引入法学的最有益、影响最深远的尝试，莫过于我国政府正大力倡导的立法成本效益分析制度。

根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。事实上，近年来我国已经逐渐展开上述工作并日益驶向“深水区”。席涛告诉记者，目前，我国的立法评估工作正朝纵向和横向两个方向展开：

国务院2006年首次进行立法评估试点的是《信访条例》、《艾滋病防治条例》、《个人存款账户实名制规定》等6个行政法规。国务院法制办通过此次行政法规立法后评估试点，摸清了在实施这些法规过程中暴露出来的问题，有些是需要在立法层面上加以完善的。

地方首次进行的立法后评估试点，包括上海市2005年6月启动的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法跟踪评估工作，这是上海自1979年依法行使地方立法权以来，首次评估立法项目；海南省2005年9月对《海南省红树林保护规定》进行立法跟踪评估活动，也是海南省自1998年依法行使地方立法权和经济特区立法权以来，首次进行的立法“回头看”。全国所有省市(较大的市)从2005年起先后开展了立法后评估，而且都是首次评估，这既有探索性，也极富挑战性。

更值得重视的是，《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定》第十九条规定，“起草法规和省政府规章，应当进行立法成本效益分析”。从2008年起，海南省各有关部门确定的立法项目要进行立法成本效益分析，对需要进行修改的规章进行实施情况的评估，并在报送立法项目时，将该项目的立法成本效益分析报告或者规章实施情况的评估报告一并报送。

“可以说，海南率先对政府立法实行成本和效益分析制度，为我国建立健全立法成本效益分析评估制度，提供了示范样本，填补了立法空白。”席涛说。

“毫无疑问，我国政府高度重视这一工作，但目前最大的问题在于，由于长期以来对于法律与经济交叉领域的研究有所忽视，缺少既懂法律又懂经济、能够对法律进行量化分析的人才。从这个角度来讲，相关学科建设发展的意义也同样重大。”席涛说。