京律师研究4年草拟征地法 细说势在必行5大理由

    日期：2010-11-02     作者：李立     阅读：2,740次

  北京市盛廷律师事务所律师张兴奎今天（11月2日）以信函方式，向全国人大常委会邮递了一份制定征地法的公民建议。这位自2007年开始从事征地研究和拆迁实务的律师，随同建议一并附上的，还有其草拟的总计100条的征地法草案建议稿。

张兴奎表示，我国正处于快速城市化的进程中，城市扩张引发征地行为日益频繁，因而也更加凸显土地利益剧烈的矛盾冲突。根据现行土地管理法规定的征地制度，政府对土地一级市场拥有高度垄断权，这必然导致土地所有权流转的单向性和非市场化。这种制度安排，过于注重征地行政管理的便利，而对政府征地行为规制不够，忽视了对物权的保护，导致了公权力凌驾于合法私权之上，引发了财产权与公权力的紧张关系，不断升级的拆迁悲剧就是一个个明证。

“为切实改变长期以往形成的农民理所当然地付出、城市以国家的名义理所当然获取的“剪刀差“体制，必须改革过度依靠国家强制力廉价获取集体土地的征收制度，逐步走市场化道路。”张兴奎建议。

他认为，改革征地制度已写进中共中央十七届三中全会决议达两年之久，土地管理法修改也进行了五六年，但至今尚无正果，令人着急。2009年12月，由成都唐福珍拆迁自焚事件引发北京大学五位学者建议全国人大常委会审查涉嫌违宪的《城市房屋拆迁条例》，但其废旧立新进程至今也无确切下文。由于新拆迁条例只是针对国有土地上的房屋拆迁，对于发生在集体土地上的类似成都唐福珍和江西宜黄征地拆迁行为没有法律约束力，因此即使新条例出台，对于集体土地征收、房屋拆迁也是于事无补。再则，拆迁矛盾只是一个表象，其实质问题在于征地，如果不能解决征地问题，拆迁法律关系则难以理顺。

据记者了解，新拆迁条例《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》迟迟未出台的重要原因，是有关方面希望一并考虑农村集体土地上房屋拆迁规范。不乏学者主张，还是应该通过法律来规范土地征收征用问题，明确谁征收谁补偿，而不是谁拆迁谁补偿。不过也有学者表示，启动法律制定可能耗时更长，现在已经有50多部法律在排队。



我国宪法规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿；物权法则确立了以“为了公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序、合理补偿”三原则为核心的征地制度。这明确了征地改革的方向，需要制定专门的征地法予以补充和完善。

宪法规定的土地征用并没有在土地管理法中充分体现。土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”这一规定，使得政府垄断了建设用地，其后果基本上是一切利用集体土地建设的项目都必须征收集体土地，导致了征收范围的不当扩张和权限的不当行使，使违法征地事件越来越多。

修改土地管理法是一方面。同时，鉴于目前在征地立法上，空间很大，有必要制定专门的征地法，细化征地的法律程序和实施办法，详细规定现行法律中有关征地的程序性问题，增强征地的透明度，增加利害关系人的参与等，以解决好土地征收征用过程中出现的大量问题。


征地过程中，造成被征地人权利被侵害的原因是多方面的，既有政策体制的因素，也有政府利益本位取向和自律不足的因素，但更多的是法律制度缺失的因素。

我国现行关于征地及被征地人补偿的主要法律制度，是在计划经济体制下形成并延续至今的，与我国社会主义市场经济建设并不同步。计划经济作为一种行政经济，一切经济建设都由政府决定并投资，征地和被征地农民的安置补偿也由政府负责。制度明显滞后，造成侵害被征地人合法权利的现象屡见不鲜。

必须立法确定合理的补偿标准，并在确定农民集体土地财产权利的基础上，依照市场价格确定补偿金，同时土地补偿金必须在法定的期限内全部直接发放给被征地的农民。

由于土地管理法及其实施条例等有关土地补偿的内容很不健全，甚至一些方面还是空白，因此应制定征地法，从实体要件和正当法律程序方面规制政府征地权，同时还要完善被征地人参与制度和救济制度，要保障被征地人有充分的话语权，在权利受到侵害时也能及时获得公正的法律救济。


由于政府垄断“农转非”征地权，地方政府为追求土地利益最大化而大量圈地，并以招、拍、挂方式将土地垄断出让，这种以国家名义，通过土地征收进行低进高出的制度安排，不仅为地方政府实现土地生财创造了方便条件，而且导致大量土地被圈占、城市房屋价格高企，给中央政府耕地保护、房价调控带来严峻挑战。

政府在土地市场化高价出让的同时，农民的土地权利意识也逐渐觉醒，农民集体与政府征地冲突日益加剧，大量群体性事件发生，个别地方政府与农民土地利益矛盾激化。加上对地方政府征收行为的监督机制缺失和政府官员在征地过程中的权力寻租，使土地征收严重脱离法治轨道，演变为一种难以控制的行为。为此，必须根本改革现行征地制度，规范政府征地行为，限定政府储备土地为存量土地，严禁征用集体土地增加土地储备，充分发挥土地资源的市场配置作用。


地方政府在出于利益驱动大量圈地的同时，事实上已造成大量土地资源的严重浪费。

土地征收补偿的随意性和低标准，结果是地方政府征收土地如同使用自家财物，“占而不征、征而不用、用而不补、少征多占”的现象非常普遍，土地闲置浪费严重，在全国省级以上的900个开发区中，已开发面积仅占规划面积的13.5%，折射出中国城市化进程中土地资源浪费的惊人程度；更有很多地方长期囤积大量土地待价而沽，地方政府已经切切实实地成为了国土资源的真正“挥霍者”。


党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，以及十二五规划建议中，均确定了征地改革制度、允许农民依法参与非公益性项目的开发经营、建设城乡统一的建设用地市场等内容，这对改革征地制度提供了政策支持和理论导向，也为制定征地法指明了方向。

完善征地制度、规范征地行为是很久以来的一个社会热点问题。就修改土地管理法的人大代表议案每年也都是热点。现行的土地管理法在土地征用管理、农民权益保障、土地规划管理等方面已经无法适应实际需要，有必要尽早尽快修改，同时按照十七届三中全会决议精神和十二五规划建议内容改革现行征地制度，制定征地法也势在必行。