重庆：法院执行分权是大势所趋

    日期：2011-01-28     作者：罗斌 谢晓曦    阅读：2,335次

  当2010年12月1日重庆法院在重庆联合产权交易所开始司法拍卖互联网电子竞价而广受社会赞赏时，许多人并不知道：这项受到中央政法委肯定的措施，只是重庆法院一年前启动的执行分权机制中的一个环节，而执行分权机制的运转，使重庆法院执行工作的状况得到根本改变——

巴山蜀水，孕育出数千年的安宁和深厚；雾都重庆，传递着世代的沉稳与凝重。

然而，就在这片安静的土地上，就在这个从未给人以领改革风气之先印象的西南都会：自2009年4月1日始，重庆法院在全国率先将该市所有涉讼资产交重庆联合产权交易所交易，改革之风开始驱散执行领域司法拍卖中的重重迷雾；自2009年10月始，执行领域的“三权（执行实施权与执行裁决权、财产变现权）分离”，开始铲除该领域的潜规则之根；自2010年12月１日始，中国司法拍卖互联网竞价交易的第一单，再为司法拍卖公正、透明的蓝图增添亮丽的注脚。

为什么会是重庆？

为什么重庆法院执行机制改革的步伐如此坚定？

阵痛之后 理性回归

毋庸讳言，执行领域的腐败，令履新重庆高院院长不久的钱锋痛彻心扉。当执行局普通法官、领导，甚至副院长都被带走而永远不可能回来时，没有与他共同度过那段艰难日夜的人，难以理解他的怒、他的痛。

然而，仅仅是对执行领域腐败个案的怒与痛，并不能解释其后重庆法院执行工作的“三权分离”。因为，类似的个案在其他省市和地区也不同程度存在。

显然，重庆法院执行工作的“三权分离”，与钱锋的痛定思痛，与他对执行领域权力过于集中的反思密不可分。

传统的执行模式下，案件从裁决、实施、评估、拍卖——整个过程是一庭一局包到底、一案一人包到底。对于这种现象，钱锋持如此观点：“权力过于集中，必然产生腐败。如果说一个人出问题是个体问题，无关体制或机制，那么许多人出问题、重复出同样的问题，那肯定是机制问题。”

机制改革，不可能一蹴而就，必须选准突破口。

事实上，重庆法院2005年就已开始在重庆联合产权交易所进行司法拍卖，只不过，其时的司法拍卖仅限于国有资产——这个突破口进入钱锋的视野。

对于这个将权力委托给他人进行的机制，钱锋朴实的话中带有深刻的思考：“一旦发现手中的权力容易出问题，而且怎么改革都很难避免出问题时，就应该另找问题解决的思路，就是把拍卖这种辅助性的权力委托给他人进行。这样，看似一个小举措，却能起到四两拨千斤的作用。”

经重庆高院党组研究，决定将全市法院所有执行案件中的财产拍卖，全部交由重庆联合产权交易所进行。

对于改革中法院内部可能产生的困难，钱锋坚定而坦然：“我认为最大的问题不是对改革合理性的认识问题，而是适应新机制的问题。个别人肯定难以接受，但绝大部分法官肯定会支持，而且，没有他们的支持，改革也不可能进行到现在！”

重庆联合产权交易所里的司法拍卖槌，开始敲破“操作”与“勾兑”的暗箱。


重庆法院执行分权改革大幕的真正开启，是2009年10月《重庆市高级人民法院关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》及其实施细则的出台。在此规定中，重庆法院执行分权机制的核心可用８个字概括：权力分离，机构分设。

权力分离，首先是执行实施权与执行裁决权分离，即执行异议、执行复议等执行程序中的裁决权交审判监督庭行使，并由不同的院领导分管。其次是执行实施权与财产变现权分离，即由司法行政管理部门统一对外开展委托评估、拍卖活动；拍卖流标应当依法变卖的，由司法行政管理部门一并处理。执行实施权与执行裁决权的分离，比以前在同一庭长、同一分管院长领导下的监督更加有力；而执行实施权与财产变现权的分离，在执行机构与评估、拍卖机构之间设置“隔离带”，可有效防止执行人员权力过于集中，防止执行腐败。

机构分设，是将执行机构分成执行管理部门、执行实施部门、执行监督部门：执行管理部门负责执行工作的管理部署、评估考核、调研统计等综合性事务；执行实施部门行使执行实施权，负责财产调查、控制及变现分配等具体职能；执行监督部门负责执行案件的监督、涉执信访、提级执行等事项。在同一内设部门，财产查控权、处分权也由不同合议庭和人员行使。

显然，重庆法院执行分权机制给人的第一感觉是：制衡。


分管执行工作的重庆高院常务副院长余捷介绍说，在重庆法院执行分权一年多的运行中，执行实施工作主要有两种模式：分段集约与集约分工。对此，他如此解释：“分段”是对执行流程中关于分权机制运转的动态描述，仍是权能分工的意思。前者与后者主要区别在于：后者由执行法官对案件各段总负责，前者在段与段之间由执行人员按规定交接责任。他强调：“对模式的固化，我们正在探索中，主要考虑标准化加适用例外的原则。到目前为止，很难说哪种模式更好，但必须符合基本的分权要求。”

“但无论是分段集约模式还是集约分工模式，其运行流程均为‘四段运行’，即按照执行实施权的权能不同，将运行过程分为执行启动（执行立案和执行准备）、执行调查、财产处置以及由于案件结案及管理需要引申出的结案管理。”重庆高院执行局实施处副处长胡郑英介绍道。

以重庆一中院为例，其目前的执行案件工作流程为：第一阶段执行启动：主要为执行前的准备工作，包括对案件材料形式审查；签收、分案；扫描录入前期信息等，该阶段工作应在3日内完成。第二阶段执行查控：主要是上措施、上手段深入挖掘被执行财产，相机采取搜查、曝光执行、悬赏执行、审计执行、行为限制执行以及搜查、罚款、拘留等措施，集中查询被执行人的工商（或身份）、银行、土地、房屋、车管等信息，快速查控被执行人主要财产。对逃避、抗拒执行的被执行人坚决予以制裁。该阶段工作应在60日内完成。第三阶段财产处置：主要是执行财产委托评估、拍卖等事项的衔接、变现价款的分配、流标财物的移交等。该阶段工作应在60日内完成。第四阶段结案管理：通过设置专人对需结案的案件逐案审查,不符合结案条件退回。工作重点“严把出口”，规范结案，充分发挥“收关把口”的作用。该阶段应在5日内完成。

“我们在各段之间设置节点，实行‘上不清下不接’，案件自上而下，一般不反向流转。这样，通过卡住两头、规范中间、过程管理、节点控制，已取得初步效果。”重庆一中院院长黄明耀告诉记者。


现在看来，司法拍卖只是重庆法院执行分权改革的一个环节，当然，它是突破口，是为社会广为称道的亮点。

上月23日下午，重庆市联合产权交易所的互联网交易电子屏幕不停地更新着各项数据。15时10分，一间司法拍卖的门面房，经43分钟121次报价，以25.356万元、比保留价高出121%的价格成交，这是重庆法院自同月１日起在司法拍卖中启用互联网电子竞价方式以来成交的比保留价增值比例最多的一单。一位在现场参加前一单竞买而未能竞买到标的物的李姓重庆市民说：“还是这种拍卖方式好。公平，有秩序，值得推广！”

为规范司法拍卖工作，防止暗箱操作，最大限度维护当事人合法权益，重庆高院于2009年4月1日起正式施行的《关于司法拍卖工作的规定（试行）》规定，司法拍卖全部进入重庆联合产权交易所。

而互联网电子竞价交易方式的使用，竞买人在家中或单位就可以参加竞买，改变了所有拍卖由拍卖师在现场以击槌的方式表示成交的传统做法，其优点显而易见：网上发布信息、网上报名、网上交易、网上结算等服务，使竞买人的数量不再受“席位”、场地限制，交易活动组织也更为便捷、从容，节约了司法成本和当事人的诉讼成本；实现了竞买人相互分离、竞买人与场外人员分离，有效防范了恶意串标、围标；交易过程全面规范，各竞买人的竞价数据在面向公众的电子屏全程公开显示，竞价阶梯和加价幅度事先设定，竞价一旦开始系统将自动运行，不再有人为因素渗入。

但互联网电子竞价交易方式的前述优点显然不能包括令钱锋满意的所有方面：“如果去重庆联合产权交易所的竞价大屏幕前，你可以充分感受到竞买人充分竞价使标的物‘增值’的过程。能动司法如何为经济发展服务？我想我们在这个方面进行了探索！”钱锋院长话语中浸透着坚定。

从互联网电子竞价交易方式获益的不仅是法院和当事人，重庆联合产权交易所交易二部部长陈晓东告诉记者：“从长远来讲，这种交易方式对我们所的业务收入是有好处的，而且促进交易所秩序稳定，也省了不少人力。”

改革推行一年多来，重庆法院司法拍卖步入了良性发展轨道。记者了解到，截至上月底，由重交所实施的司法拍卖共计成交756宗，成交额25.64亿元，拍卖总成交率81.47%，已成交项目平均增值率13.64%，与改革前成交率不到20%、成交价平均缩水30%形成鲜明对比。


事实上，在重庆法院，制衡只是执行分权的目的之一。执行分权的另一个出发点是效率。

“传统的执行模式有效率吗？权力分散不一定会影响效率，但权力集中一定会导致腐败！”在钱锋看来，分权影响效率是一个“伪命题”。

钱锋的观点得到了中、基层法院执行法官及其业绩的证实。

渝中区，重庆市金融机构的集中区、经济繁荣区。在该区法院，当一个执行法官每年只有30件以下执行案件时，传统执行模式的效率问题并不突出。但近年来随着经济快速发展及纠纷大量产生，当每名执行法官人均一年办案200件以上时，传统的执行模式只能让他们疲于奔命，执行兑现率却不高。“这么多案件，有时一个案件光查询就要跑好多机构、好多地方，一个人要负责查询、控制、变现财产整个流程，还要管事务性工作，不可能不延误。老方法行不通了，分权的路不走不行了。”谈起以前的执行工作模式，渝中区法院执行局实施组组长周泽强很有感慨。

当然，法官们并非无视新的执行模式带来的一些新问题。重庆市一中院执行局局长卢伟告诉记者：“客观地说，分权分段增加了一些管理成本，主要是案件移送、节点控制这些管理工作要跟上，因为前后环节会产生争议。但总体而言，效率提高多了！”——在记者的采访中，卢伟的观点在中、基层法院执行局管理人员中有普遍性。

而许多执行法官对分权分段运行模式，则经历了一个从不适应到适应、从抵触到欢迎的过程。重庆市一中院执行局法官邓霖告诉记者：“分段运行，下一个环节的法官要重新熟悉案情，而且实行新模式时赶上‘清（理）积（案）’，一开始真是很累、很不适应。但经过一段时间，还是觉得分权分段好，因为执行法官的权力太大了，分权后虽然权力小了，但风险也小了，而且不用负责事务性工作，可以专心办案，今年我的工作效率高多了，也很有成就感！”

有成就感的不只是邓霖个人，她所在的执行局2009年执结率和兑现率分别为33%和43%，而2010年对应的数字则为67%和52%，而且，2010年的成绩是在比上年少６人的情况下取得的。

而在全市法院，2009年实际执行率为80.96%，兑现执行标的额891389.1604万元；2010年实际执行率为92.3%，兑现执行标的额923188.9325万元。基层法院案件平均执行周期由2009年的112.21天减少为2010年的91.95天，减少20.26天，下降幅度为18.06%；中级法院案件平均执行周期由2009年的132.76天减少为2010年的80.24天，减少52.52天，下降幅度为39.56%。

执行分权的结果不仅提高了执行效率，证明了钱锋的“执行分权影响效率是伪命题”的判断，而且，在此机制之下，执行公正可用另一组数据说明：2009年，重庆全市法院涉执信访率为1.69%，2010年则为0.07%。

重庆法院执行分权还有需要在实践中完善的技术性细节，这一点，他们并不否认，但是，他们的信念很坚定：执行分权是一个方向，是大势所趋。

此刻，站在嘉陵江边，或许钱锋的感觉是：大江东去，青山不遮……


2009年底，重庆法院执行分权改革曾引起了强烈的社会反响，也引起实务界和法学理论界的广泛关注。近日，记者就相关问题采访了重庆市高级人民法院院长钱锋。

记者：很多人认为执行分权就是不允许一个执行法官对一个案件管到底，是不是这样？

钱锋：执行权是一种权能复合体，分工协作、分权制约是其基本的运行原则。重庆法院正是根据执行权的性质和属性进行权力的分立分设，将具有相对独立属性和运行规律的权力分配给不同的部门或执行人员行使，这是对我们多年执行经验教训的总结。在这个意义上，不可能再由某一个执行人员对一个执行案件一包到底。因此，我们提出了“横向分三权，纵向分四段”的执行分权机制。但是，我们在设计分权机制时，也综合考虑了法院审级、案件类型、地域差异等因素，所以《重庆市高级人民法院关于进一步加强和改进全市法院执行工作的意见》涉及分权的内容只有５条原则性规定，如执行实施模式是采纳分段集约方式还是集约分工方式，只是操作技术问题，由各法院自己决定。事实上，具体的分权模式仍在探索中，尤其是各项实施权能的细化和分段运行模式。但基本分权原则是统一的：执行审查权（含执行裁决权）与执行实施权分立、财产变现权（主要是委托拍卖权及委托拍卖流标后的变卖权）与其他执行实施权分离，它符合执行工作规律，实践证明是科学的。

记者：有人认为将司法拍卖全部交由重庆联合产权交易所进行，是一种公权力的“让渡”，没有法律依据，您如何看？

钱锋：这是一种误解。司法拍卖是一项辅助性执行权，最高人民法院规定必须对外委托行使。但放权不是放弃，而是为了保障权力配置的科学性；放权不代表放任，而是为了更有力地履行监督管理职责。在司法委托拍卖中引入重交所这个第三方阳光交易平台是重庆法院创新司法拍卖方式的一个重大举措。从操作层面上看，司法委托拍卖仍由拍卖机构接受人民法院委托，在重交所平台进行是人民法院对外委托时的附加条件，指令拍卖机构必须交由重交所统一提供拍卖场地、发布拍卖信息等。在这个三角关系中，重交所充当受托人和协助执行义务人的角色，起着辅助司法的作用。整个过程都在人民法院监督之下，高院设有专人在重交所对相关问题进行监督和处理。

将拍卖交由重庆联合产权交易所进行互联网交易，实质上是用现代信息技术将司法拍卖置于公众监督之下，是司法拍卖环节一个技术上的处理，不能说是公权力转移。它不仅符合司法公开的要义，可有效杜绝暗箱操作和腐败，也符合社会管理创新的要求。

记者：就执行分权机制的完善，重庆法院还会有什么举措？

钱锋：执行分权是一项系统工程，系统的优化依赖于各种因素，大环境受宪政原则、法律规定、体制机制、资源配置等方面调整，系统内也应依赖于科学的执行流程设计，依赖于各项管理制度的健全落实，依赖于各项执行权能发挥综合效应。因此，下一步我们将着力推进执行案件流程管理系统在三级法院的正式运行，以适应执行权分权行使、分段运行、集约管理的需要；着力于以强化执行指挥中心建设、推动执行联动威慑机制建设为平台和契机，进一步推进执行实施权的社会化运行。同时，我们将在司法拍卖中引入金融机构按揭等融资服务，将执行处置权的优化推上一个新台阶。在传统司法拍卖实施过程中，基本上要求竞买人需在规定时间内，向法院支付标的物成交价款的全款。由于支付全款方式对竞买人资金要求较高，同样的不动产，可提供银行融资与不可提供银行融资，在成交价上会有较大差距，无法实现拍品价值的最大化。而引入金融机构按揭等融资服务，就可以解决部分拍卖标的物中部分竞买人资金不足的问题。