2025年3月7日上午，由上海律协城市更新（征收）专业委员会（以下简称“城更委”）主办、上海市建纬律师事务所（以下简称“建纬所”）承办的城市更新专题研讨会顺利召开。本次研讨会聚焦旧商业设施更新、历史建筑风貌保护、低效用地再开发、旧住房改造四大核心议题，邀请上海市律师协会会长、建纬所主任邵万权律师，上海律协房地产专业委员会委员罗凯中律师及城更委核心成员参与分享与研讨，50余名城更领域实务律师、干事及秘书参会。研讨会通过“主题演讲+圆桌对话+自由交流”的形式，深度剖析城市更新实务中的法律难点与政策适配问题，为上海城市更新的法治化推进提供专业思路。本文结合研讨会核心内容，从多维度梳理城市更新领域的实务要点与法治保障路径。 

一、开幕致辞：上海城市更新的法治使命与律师角色定位

上海市律师协会会长、建纬所主任邵万权律师为研讨会致开幕词，立足上海城市发展战略，明确城市更新的核心价值与律师的专业使命，为整场研讨会奠定“实务导向、法治赋能”的基调。

邵万权会长指出，上海作为改革开放前沿城市与长三角一体化核心引擎，当前已进入“存量提质”的城市发展新阶段——从“外延扩张”转向“内涵提升”，城市更新成为推动可持续发展的关键抓手。据上海市住建委数据，2025年上海城市更新重点覆盖旧住房改造、旧商业设施升级、历史风貌区保护、低效工业区转型四大领域，计划完成旧住房成套改造2.8万户、旧商业设施更新120万㎡、历史建筑修缮50处，低效用地再开发面积突破3000亩。在此背景下，如何平衡“历史风貌保护与商业活力注入”“公共利益推进与个体权益保障”“政策落地效率与法律程序合规”，成为上海律师面临的重要课题。

针对城更委的工作价值，邵万权会长给予高度肯定。他强调，城更委自成立以来，始终以“专业深耕”为核心，通过三大举措推动城更领域法律服务标准化：一是制定《律师办理上海市国有土地上房屋征收与补偿法律业务操作指引》，明确城更法律服务的流程与风险点；二是编撰《国有土地不动产征收案例集》，梳理典型案件的裁判逻辑，为实务提供参考；三是常态化开展培训研讨，搭建“理论-实务”交流平台，累计覆盖律师超2000人次。这些工作不仅提升了上海律师在城更领域的专业素养，更为城市更新项目的合规推进提供了法治支撑。 

二、主题分享：城市更新核心领域的实务难点与法治突破

本次研讨会的主题分享环节，四位资深律师分别围绕旧商业设施更新、历史建筑风貌保护、低效用地再开发三大议题展开深度解读，结合政策法规与实务经验，拆解领域内的核心难点与应对路径。 

（一）旧商业设施更新：产权、合同与政策的协同适配

建纬所合伙人、城更委委员邹翊律师以《旧商业设施更新案例讨论》为题，聚焦上海旧商业设施更新的实务痛点，从产权、合同、政策三个维度梳理法律问题的解决思路，强调在《上海市城市更新条例》框架下实现“灵活突破与合规推进”的平衡。

1.旧商业设施更新的核心难点解析

邹翊律师指出，上海旧商业设施更新主要面临五大实务难点，这些问题在南京路、淮海路等传统商圈及社区商业中心的更新项目中尤为突出：

-产权分散问题：多数旧商业设施建设于上世纪90年代，存在“一铺多主”“小业主众多”的情况，部分项目小业主数量甚至超过50户。由于小业主对更新方案（如改造后的业态、补偿标准）意见分歧大，导致产权归集困难，项目推进停滞。例如，部分小业主倾向于“保留产权并获取租金收益”，部分则希望“出售产权获得现金补偿”，诉求差异直接影响更新方案的通过。

-承租合同约束力问题：旧商业设施普遍存在长期租赁合同，部分合同租期长达10-20年，且约定了“不可转租”“租金固定”等条款。在更新过程中，若需提前终止合同或调整租赁条件，易引发承租人与出租人（小业主或运营方）的纠纷。此外，部分承租人已对商铺进行装修投入，更新导致的装修损失赔偿标准也成为争议焦点。

-小业主格式合同效力问题：早期旧商业设施销售时，开发商常使用格式合同，约定“统一运营管理”“更新需经开发商同意”等条款。随着时间推移，部分格式条款与现行《民法典》《上海市城市更新条例》的规定存在冲突，如“限制小业主自主参与更新决策”的条款，其效力认定成为实务中的争议点。

-《民法典》业主请求权的适用问题：《民法典》第278条规定，业主共同决定事项需经“双三分之二参与表决+双过半同意”（部分事项需双三分之二同意）。在旧商业设施更新中，涉及“拆除重建”“外立面改造”“用途调整”等事项时，如何适用该条款存在疑问——例如，“外立面改造”是否属于“改建、重建建筑物及其附属设施”，需按更高表决比例通过；若部分业主拒绝参与表决，是否影响决议效力。

-拆除重建类更新的实施问题：拆除重建是旧商业设施“提质升级”的重要方式，但面临规划审批、资金筹措、风险防控三大难题。规划层面，需符合城市总体规划及商业专项规划，部分项目因“容积率调整”“建筑高度限制”无法通过审批；资金层面，拆除重建成本高，需平衡政府补贴、企业投资、小业主出资的比例；风险层面，拆除过程中的安全责任、重建后的产权分配均需明确约定，避免后续纠纷。

2.旧商业设施更新的法治突破路径

针对上述难点，邹翊律师提出需在《上海市城市更新条例》框架下，结合《民法典》相关规则，采取“分类施策、灵活适配”的策略：

-产权归集的路径选择：根据小业主诉求差异，设计“保留产权”“出售产权”“份额置换”三种归集模式。“保留产权”模式下，小业主可选择“持有改造后的商铺产权”，并与运营方签订委托经营合同；“出售产权”模式下，由政府平台公司或市场化主体按公允价格收购小业主产权，收购价格需经第三方评估机构核算；“份额置换”模式下，小业主将产权折算为“更新项目份额”，待项目运营后按份额获取收益。同时，可借助“零星更新”政策（《上海市城市更新条例》第23条），对产权分散的项目简化审批流程，允许分阶段推进更新。

-承租合同纠纷的化解：对于未到期的租赁合同，优先通过“协商解除”方式处理，约定“提前解约补偿款”（通常为3-6个月租金）及“装修损失赔偿”（按装修残值核算）；若协商不成，可依据《民法典》第533条“情势变更”原则，主张因城市更新导致合同目的无法实现，请求法院变更或解除合同。此外，律师需协助当事人审查合同条款的效力，对违反法律强制性规定的格式条款，可主张无效或撤销。

-业主请求权的精准适用：结合《上海市城市更新条例》及司法实践，明确不同更新事项的表决要求——“外立面改造”“内部装修”等不改变建筑主体结构的事项，适用“双三分之二参与表决+双过半同意”；“拆除重建”“用途调整（如商业改办公）”等重大事项，需适用“双三分之二参与表决+双三分之二同意”。对于拒绝参与表决的业主，可通过“书面通知+公告”方式催告，催告后仍不参与的，视为“放弃表决权”，不影响决议的效力。 

（二）历史建筑和风貌保护：体系分类与法律尽调要点

建纬所罗凯中律师（上海律协房地产专业委员会委员）以《城市更新中的历史建筑和风貌保护问题》为题，系统梳理我国历史建筑保护的“两类三级”体系，明确不同保护等级的法律要求，并重点解析城市更新项目中历史建筑保护的法律尽调要点。

1.历史建筑保护的“两类三级”体系与法律依据

罗凯中律师指出，我国历史建筑保护形成了“文物保护单位”与“历史建筑”两大类别，细分为三级（国家级、省级、市级），不同类别、级别的建筑适用不同的法律法规与保护要求，这是城市更新中开展保护工作的基础：

-第一类：文物保护单位（三级）

依据《中华人民共和国文物保护法》《文物保护法实施条例》管理，分为国家级（全国重点文物保护单位）、省级（省级文物保护单位）、市级（市级文物保护单位）三级。此类建筑的保护要求最为严格：其一，保护范围与建设控制地带需经政府划定，范围内禁止进行“可能影响文物安全”的建设工程；其二，修缮、改造需经相应级别的文物行政部门批准，且需由具备“文物保护工程资质”的单位实施；其三，活化利用需符合“不改变文物原状”原则，禁止开展与文物保护目的相悖的活动（如破坏性商业开发）。

-第二类：历史建筑（市级为主）

依据《历史文化名城名镇名村保护条例》及地方规定（如《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》）管理，以上海市为例，历史建筑分为“优秀历史建筑”（市级）和“一般历史建筑”，保护要求低于文物保护单位，但高于普通建筑：其一，外立面、主体结构、特色构件（如雕花、门窗）不得擅自改变，修缮需遵循“修旧如故”原则；其二，活化利用范围更广，可用于商业、文化、办公等用途，但需经规划部门批准；其三，改造费用可申请政府补贴，部分项目还可享受“容积率奖励”“税收优惠”等政策。

罗凯中律师特别强调，城市更新项目中需先明确建筑的保护类别与级别——若误将“文物保护单位”按“普通建筑”处理，可能面临行政罚款、项目停工等风险；若过度保护“一般历史建筑”，则可能增加更新成本，影响项目效益。

2.历史建筑保护的法律尽调核心要点

在城市更新项目的法律尽调中，历史建筑保护是重点环节，罗凯中律师提出需围绕五大要点开展尽调工作，确保项目合规：

-保护要素摸排：通过查询文物行政部门、规划部门的官方档案，明确历史建筑的保护范围、保护要素（如外立面、特色构件、内部空间布局）、禁止行为清单。例如，某优秀历史建筑的保护要素包括“清水砖墙外立面”“木质格栅门窗”“内部旋转楼梯”，更新中不得对这些要素进行破坏。

-历史文化风貌区整体保护：若项目位于历史文化风貌区内，需审查项目是否符合风貌区的整体保护要求，包括建筑高度、体量、风格、色彩等。例如，上海新天地所在的历史文化风貌区，要求新建建筑高度不超过12米，风格与石库门建筑保持一致。

-保护范围扩大风险：部分历史建筑可能因“考古发现”“历史价值重新评估”被扩大保护范围，需查询最新的保护规划，评估范围扩大对项目的影响。例如，某旧厂房更新项目中，原有历史建筑的保护范围为建筑本体，后因发现“民国时期工业设备遗迹”，保护范围扩大至设备所在区域，导致项目规划需重新调整。

-多层级保护规划衔接：历史建筑保护涉及国家、省、市三级规划，需审查项目是否符合所有层级规划的要求，避免“下级规划违反上级规划”的情况。例如，某省级历史建筑的保护规划要求“禁止商业开发”，但市级规划允许“适度商业活化”，此时需以省级规划为准。

-实地踏勘验证：尽调中需进行实地踏勘，核实历史建筑的现状（如是否存在损坏、是否有擅自改造痕迹），并与档案记录比对。若发现现状与档案不符（如外立面被擅自刷漆、内部结构被改动），需评估整改成本及合规风险。 

（三）低效用地再开发与闲置土地收回：政策体系与权责划分

城更委副主任武顺华律师以《城市更新中的低效用地再开发与闲置土地收回》为题，系统梳理上海低效用地再开发的政策法规体系，剖析低效用地的现状与成因，明确闲置土地认定的权责边界，并提出律师在其中的服务路径。

1.低效用地再开发的政策体系与现状分类

武顺华律师指出，上海已构建起“法规+规章+政策文件”的低效用地再开发政策体系，核心文件包括《上海市城市更新条例》《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0版）》《关于推进低效建设用地再开发的实施意见》，这些文件为低效用地再开发提供了明确的政策依据。

从现状分类来看，上海低效用地主要包括四类，不同类型的成因与再开发路径存在差异：

-低效工业用地：占比最高（约60%），主要指投资强度、容积率、税收贡献未达到《上海市产业用地标准》的工业用地。成因包括“企业转型升级滞后”（如传统制造业产能过剩）、“土地利用效率低”（如单层厂房占比高）、“产业与规划不符”（如位于城市核心区的工业用地）。

-闲置商业用地：主要指已出让但未按约定开发的商业用地，或已开发但运营效益差（如空置率超过50%）的商业用地。成因包括“市场环境变化”（如商圈转移导致商业活力下降）、“资金链断裂”（如开发商无力推进开发）、“规划调整”（如周边规划从“商业核心区”调整为“生态保护区”）。

-低效公共设施用地：指功能老化、服务能力不足的公共设施用地（如老旧医院、学校、菜市场）。成因包括“建设年代久远”（如设施不符合现行标准）、“人口结构变化”（如社区人口减少导致设施闲置）。

-混合低效用地：指同时包含工业、商业、居住等多种用途，且整体利用效率低的用地，常见于城乡结合部。成因包括“规划混乱”（如缺乏统一的功能布局）、“产权复杂”（如多主体共有土地）。

2.闲置土地认定的权责划分与纠纷化解

闲置土地收回是低效用地再开发的重要环节，武顺华律师结合《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）及上海实践，明确闲置土地认定的权责边界：

-政府责任导致的闲置：包括“规划调整”（如土地用途、容积率调整导致开发条件变化）、“基础设施配套滞后”（如道路、水电未接通）、“土地权属争议”（如政府未解决土地抵押、查封问题）等情形。此类闲置，政府不得无偿收回土地，需与企业协商解决方案（如调整规划、延长开发期限、给予补偿）。

-企业责任导致的闲置：包括“资金链断裂”（如企业无力支付开发资金）、“未按约定时间开发”（如超过出让合同约定的动工期限满1年未动工）、“擅自改变土地用途”（如工业用地擅自改为商业用地）等情形。此类闲置，政府可按规定征收土地闲置费，满2年未动工的，可无偿收回土地使用权。

武顺华律师强调，闲置土地认定的核心是“证据收集与责任划分”，需从三个维度开展工作：其一，审查土地出让合同、规划文件、政府承诺函等资料，明确双方的权利义务；其二，收集“政府行为导致闲置”的证据（如规划调整通知、基础设施配套延迟的证明）；其三，核实企业的开发进度（如是否办理施工许可证、是否实际动工），判断企业是否存在违约行为。

3.律师在低效用地再开发中的服务路径

针对不同主体，武顺华律师提出律师的差异化服务路径：

-服务企业端：其一，开展尽职调查，识别低效用地的产权瑕疵、政策限制、闲置风险；其二，协助企业构建证据链，若因政府责任导致闲置，收集证据主张补偿或延期开发；其三，参与补偿方案磋商，为企业争取合理的补偿（如土地增值收益分成、规划指标奖励）；其四，设计再开发交易结构，如“土地置换”“合作开发”“股权转让”，确保交易合规。

-服务政府端：其一，审查闲置土地收回程序的合法性，包括“闲置认定通知送达”“听证程序组织”“收回决定作出”等环节；其二，协助构建市场化补偿机制，避免“行政强制收回”引发的纠纷；其三，预防行政争议，为政府提供法律意见，确保收回行为符合《行政强制法》《土地管理法》的规定；其四，参与再开发项目的政策制定，为“容积率奖励”“税收优惠”等政策提供合规性审查。

武顺华律师最后指出，低效用地再开发是“城市更新的重要抓手”，也是“土地资源集约利用的关键路径”。上海作为土地资源稀缺的城市，需通过法治化手段推动低效用地“提质增效”，而律师的专业服务将在其中发挥“桥梁与保障”作用——既要协助政府规范行政行为，也要维护企业的合法权益，推动形成“政府引导、企业参与、市场运作”的再开发模式。 

三、圆桌讨论：旧住房更新改造的实务难点与平衡路径

主题演讲结束后，建纬所合伙人任博峰律师主持圆桌讨论环节，城更委委员金毓、焦士雷、吴华彦、高兴发四位律师围绕《旧住房更新改造实务难点》展开深度对话，聚焦“家庭个体权益与社会公共利益的平衡”这一核心命题，从政策衔接、律师角色、纠纷化解三个维度提出实务思路。

（一）政策衔接：旧住房更新改造的政策协同难题

圆桌讨论中，金毓律师首先提出，旧住房更新改造面临“多部门政策衔接不畅”的问题，涉及住建、规划、财政、城管等多个部门，不同部门的政策要求可能存在冲突，导致项目推进受阻。例如，住建部门的“旧住房成套改造政策”允许适当增加建筑面积，以实现“厨卫独用”，但规划部门的“容积率管控政策”可能限制建筑面积增加；财政部门的“补贴政策”要求“居民出资比例不低于30%”，但部分老旧小区居民经济条件有限，难以承担出资义务。

针对这一问题，四位律师一致认为，需从“政策整合”与“灵活适配”两个层面解决：其一，推动政府建立“旧住房更新改造联席会议制度”，由住建部门牵头，协调规划、财政等部门统一政策标准，如明确“成套改造的容积率奖励标准”“居民出资的差异化政策”（对低保户、残疾人家庭减免出资比例）；其二，律师可协助政府开展“政策合规性审查”，识别不同部门政策的冲突点，并提出调整建议，例如，对“容积率管控与成套改造需求冲突”的情况，建议按“民生优先”原则，适当放宽容积率限制。 

（二）权益平衡：家庭个体与社会公共利益的冲突化解

焦士雷律师指出，旧住房更新改造中最常见的矛盾是“家庭个体权益与社会公共利益的冲突”，具体表现为三类：一是“共有部位改造的意见分歧”，如加装电梯时，低楼层居民因“采光影响”“噪音干扰”反对，高楼层居民因“出行需求”支持；二是“产权不清导致的利益纠纷”，如旧住房多为共有产权，部分家庭成员对“改造后的产权分配”“补偿款分割”存在争议；三是“特殊群体的权益保障”，如老年人、残疾人对“改造后的无障碍设施”有特殊需求，若项目未考虑，易引发不满。 

针对这些矛盾，四位律师提出差异化的化解路径：

-加装电梯等共有部位改造：采用“协商+补偿”模式，由高楼层居民向低楼层居民支付“遮光补偿款”“噪音补偿款”，补偿标准由双方协商或第三方评估确定；同时，律师可协助制定“加装电梯协议”，明确各方的权利义务（如维护责任、费用分担），避免后续纠纷。

-产权不清纠纷：通过“确权诉讼+调解”方式处理，先由法院明确共有产权的份额，再通过调解协商改造方案与利益分配；对“历史遗留的产权瑕疵”（如未办理房产证），律师可协助补办产权登记手续，为改造扫清障碍。

-特殊群体权益保障：律师可在项目前期开展“需求调研”，收集老年人、残疾人的特殊需求，并反馈给政府与设计单位，推动项目纳入“无障碍设施”（如坡道、扶手）、“适老化改造”（如防滑地面、紧急呼叫系统）。 

（三）律师角色：从“纠纷解决”到“全程赋能”

吴华彦、高兴发律师共同强调，旧住房更新改造中，律师的角色需从“事后纠纷解决”转向“全程赋能”，具体包括三个阶段：

-项目前期：协助政府开展“政策解读”，向居民宣传旧住房更新的政策优势（如财政补贴、产权增值）；参与“改造方案制定”，从法律角度审查方案的合规性（如是否符合规划要求、是否侵犯居民权益）；协助开展“民意征集”，设计合理的意见收集流程（如线上问卷、线下座谈会），确保居民的参与权。

-项目中期：参与“补偿协商”，协助居民与政府、开发商协商补偿标准；审查“改造合同”，明确施工方、监理方、居民的权利义务；处理“临时纠纷”（如施工扰民、工期延误），避免矛盾升级。

-项目后期：协助办理“产权变更登记”（如改造后建筑面积增加的产权登记）；制定“后续管理规约”，明确共有部位的维护责任与费用分担；处理“遗留纠纷”（如改造后的质量问题、补偿款未支付），保障项目顺利收尾。 

四、总结发言：城更委的工作方向与上海城市更新的未来路径

城更委主任马永健律师为研讨会作总结发言，回顾本次研讨会的核心成果，明确城更委未来的工作方向，并对上海城市更新的法治化推进提出展望。

马永健主任指出，本次研讨会紧扣“旧商业设施更新、历史建筑保护、低效用地再开发、旧住房改造”四大核心议题，内容兼具“理论高度与实践价值”——既梳理了政策法规的体系框架，又拆解了实务中的难点问题，为上海律师开展城更法律服务提供了清晰指引。 

最后，马永健主任强调，“城市更新之路道阻且长”，上海作为超大城市，城更工作面临的挑战与机遇并存。未来，城更委将继续以“专业深耕”为核心，以“服务实战”为导向，推动上海城市更新法律服务从“标准化”向“精细化”升级，助力上海实现“历史文脉传承与城市活力提升”的双赢目标，为全国城市更新的法治化推进提供“上海样本”。 

（注：以上嘉宾观点，根据录音整理，未经本人审阅）

 

供稿：上海律协城市更新（征收）专业委员会

执笔：李维世 上海誓维利律师事务所